Sumario: 1. Introducción, 2. Análisis de las deficiencias del decreto legislativo 1499 referido a la implementación de la conciliación administrativa, 3. Propuestas para mejorar la aplicación de la conciliación administrativa en Sunafil, 4. Conclusiones y reflexiones finales.
1. Introducción
Recientemente, mediante Decreto Legislativo 1499 publicado el 10 de mayo de 2020 en El Peruano, el Ejecutivo, en virtud de las facultades delegadas por el Congreso, dispuso diversas medidas para garantizar y fiscalizar la protección de los derechos socio laborales de los trabajadores en el marco de la emergencia sanitaria por el Covid-19. Dentro de dichas medidas incorporó como nueva función de la inspección del trabajo, con carácter obligatorio y permanente, a la institución jurídica de la conciliación administrativa laboral, a fin de contar con una herramienta adicional en la solución de los conflictos de trabajo.
La norma aprobada dispone que la conciliación administrativa entrará en vigencia al 180 día hábil de publicada dicha norma y será aplicada obligatoriamente antes del inicio de la fiscalización laboral. El dispositivo define esta nueva función como acción previa a las actuaciones inspectivas, a mérito de las denuncias que son presentadas por los trabajadores y respecto a incumplimientos de efectos subsanables, los que serán determinados mediante reglamento. En caso de no producirse un acuerdo conciliatorio entre trabajador y empleador se dará inicio a la generación de la orden de inspección para la fiscalización respectiva.
Sin embargo, se advierte que el decreto materia de análisis es pasible de varias observaciones que acarrean deficiencias para una adecuada aplicación de la conciliación administrativa. Por tanto, este trabajo dará cuenta de dichas deficiencias a fin de plantear algunas recomendaciones o propuestas para su mejor regulación.
2. Análisis de las deficiencias del decreto legislativo 1499 referido a la implementación de la conciliación administrativa
2.1. Funciones y principios ordenadores en el Sistema de Inspección del Trabajo
La norma en mención modifica el artículo 1 de la Ley 28806, incorporando a las funciones de la inspección del trabajo: el Módulo de Gestión de Cumplimiento y la Conciliación Administrativa laboral, definiéndolas a ambas como acciones previas a las actuaciones inspectivas (fiscalización laboral). Asimismo, se modifica el artículo 2 de la Ley 28806, agregando nuevos principios ordenadores del Sistema de Inspección del Trabajo como: Carácter Permanente (numeral 15), Objetividad (numeral 16), y Publicidad (numeral 17). La modificación del artículo 3 de la Ley 28806, señala que el acta de conciliación administrativa tiene carácter de título ejecutivo, siempre que cuente con acuerdo total o parcial.
Sin embargo, las modificaciones antes mencionadas, omiten incorporar o establecer el respeto al principio de irrenunciabilidad de derechos, tanto en la conciliación administrativa como en el módulo de gestión de cumplimiento, a fin de no generar posibles perjuicios a los trabajadores en la aplicación y ejercicio de las nuevas funciones establecidas a Sunafil.
2.2. Otorgamiento y retiro de funciones a inspectores de trabajo y servidores públicos integrantes del sistema de inspección del trabajo
El D. Leg. 1499 modifica el artículo 6 de la Ley 28806, por el cual otorga a los Supervisores inspectores y a los inspectores de trabajo, la facultad de conciliación.
Sin embargo, la OIT recomienda no otorgar funciones de árbitro o conciliador a los inspectores de trabajo porque desnaturalizan su labor, en todo caso la misma norma adiciona el artículo 10-A en concordancia con la modificación del artículo 25 de la Ley 28806, por el cual habilitan a los servidores públicos que integra el sistema de inspección del trabajo, a realizar las funciones de conciliación los con las credenciales correspondientes.
Asimismo, algo que llama poderosamente la atención, es la modificación a los artículos 6 y 13 en los cuales se retira de las funciones del personal inspectivo, las de orientación y asistencia técnica de la normativa socio laboral, en todo caso la habilitación de dicha función permitiría orientar sobre las bondades, ventajas e incentivos de la conciliación administrativa a trabajadores, empleadores y representantes de ambos, con la finalidad de promocionar el uso de dicha institución jurídica como mecanismo de solución de conflictos. Estas disposiciones en los hechos debilitan las facultades y prerrogativas de los inspectores de trabajo.
2.3. Consulta a los inspectores de trabajo respecto a la normativa sustantiva materia de fiscalización
Con la norma emitida se modifica el artículo 29 de la Ley 28806, eliminando la obligación del Estado Peruano, de consultar a los inspectores de trabajo con ocasión de la modificación y elaboración de las normas sustantivas materia de vigilancia y fiscalización, reduciendo la participación y opinión en la Autoridad Central del Sistema de Inspección, este cambio debilita no sólo las prerrogativas del personal inspectivo, si no, también al propio Sistema de Inspección del Trabajo en la vigilancia y cumplimiento de las normas socio laborales.
2.4. Nuevas infracciones laborales relacionadas con la conciliación administrativa
El D. Leg. 1499 modifica el artículo 33 de la Ley 28806, por el cual incorpora como infracciones en materia de relaciones laborales a los incumplimientos de los acuerdos totales o parciales adoptados en el Acta de Conciliación Administrativa, es importante dicha incorporación, sin embargo, no resulta suficiente si no va acompañada con incentivos para el uso y promoción de la conciliación administrativa, los cuales serán mencionados más adelante en las propuestas para mejorar su regulación y aplicación.
3. Propuestas para mejorar la aplicación de la conciliación administrativa en Sunafil
3.1. Etapas de los procedimientos en Sunafil, y los niveles de vinculación de la conciliación administrativa en dichas etapas
El D. Leg. 1499 regula a la conciliación administrativa laboral de carácter obligatorio solo antes del inicio de la fiscalización laboral, dejando de lado los nexos de vinculación o relación con las posteriores etapas de los procedimientos inspectivos, es decir existe ausencia o mínima regulación en la etapa inspectiva, y en la etapa del Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) respectivamente, considerando en ésta última etapa la fase instructiva y sancionadora en donde podría llegar el acta de conciliación por incumplimiento de los acuerdos adoptados, constituyendo infracción a las normas socio laborales.
Al no haber mayores nexos o niveles de vinculación entre las distintas etapas mencionadas, se resta eficacia a la conciliación administrativa, evitando no sólo reducir la carga procesal administrativa, si no, también brindar un tratamiento integral a las denuncias laborales en las diversas etapas del sistema de inspección del trabajo, que permita una mejor programación para el cumplimiento de los planes anuales de inspección del trabajo.
El gráfico 1 muestra las diversas etapas de los procedimientos en Sunafil, y los niveles de vinculación de la conciliación en dichas etapas.
3.2. Incentivos para el uso y promoción de la conciliación administrativa
El D. Leg. 1499 ha omitido la incorporando de incentivos para el uso y promoción de la conciliación en las distintas etapas de los procedimientos inspectivos y sancionadores, dentro de estos incentivos (omitidos) podemos mencionar:
a. Incorporación de atenuantes y agravantes relacionadas a la conciliación (asistencia a la audiencia de conciliación, propuestas de fórmulas conciliatorias en la audiencia, entre otras);
b. Reducción gradual y exoneración de multas por infracciones administrativas;
c. Definir a la conciliación como una Forma de Conclusión Anticipada en los PAS de Sunafil;
d. La posibilidad de no inclusión en el registro o lista de empleadores infractores;
e. Otros incentivos que promuevan el uso y la asistencia a las audiencias de conciliación por las partes para la solución de los conflictos laborales;
3.3. Articulación interinstitucional para fortalecer la conciliación administrativa en Sunafil
Una herramienta importante no recogida en el D.LEG. 1499 es la articulación interinstitucional por parte de Sunafil con los gobiernos regionales, el Poder Judicial, el Mtpe y el Minjush, a fin de poder fortalecer la conciliación en el Sistema de Inspección del Trabajo como mecanismo eficaz en la solución de los conflictos individuales de trabajo.
La articulación en mención permitiría coordinar de mejor manera, estableciendo criterios uniformes sobre temas relevantes como el respeto al principio de irrenunciabilidad de derechos, manejo y desarrollo de audiencias de conciliación (virtual y presencial), redacción y elaboración de las actas de conciliación (a fin de evitar posibles nulidades), ejecución de las actas de conciliación parcial o total ante el Poder Judicial, así como la difusión y capacitación de la conciliación laboral a los diversos operadores de justicia, a fin de brindar un servicio de calidad a los usuarios trabajadores y empleadores en la solución de sus conflictos.
3.4. Cobertura de atención del servicio de conciliación laboral
El punto anterior mencionado, también promueve una mayor cobertura en la atención a los usuarios, con la suma de un aliado institucional como sería el MINJUSH, a través de los servicios de conciliación extrajudicial laboral, con presencia a nivel nacional, con 92 centros de conciliación gratuitos, de los cuales 18 se encuentran en Lima, es decir dichos centros cuentan con infraestructura, servidores públicos acreditados como conciliadores y servicio legal gratuito, regulados por la Ley de Conciliación Extrajudicial, Ley 26872 en vigencia desde 14 de enero del año 2000, cuyo marco de regulación incluye a la conciliación laboral.
Asimismo, se debe indicar que sus actas de conciliación generadas tienen el mismo valor y eficacia que las actas de conciliación administrativa, las cuales constituyen título ejecutivo equivalente a una sentencia judicial. La conciliación extrajudicial laboral del MINJUSH constituiría un mecanismo de colaboración con el sistema de inspección del trabajo, pudiéndose regular nexos de vinculación en las diversas etapas de los procedimientos inspectivos de Sunafil.
3.5. Alianzas estratégicas para mejorar el servicio de Inspección del Trabajo en el Perú
Finalmente es importante destacar que las alianzas interinstitucionales contribuirán estratégicamente con el tránsito del modelo reactivo al modelo proactivo del Sistema de Inspección del Trabajo en el Perú, conforme a un estudio publicado por la OIT, titulado Orientaciones de la OIT para la Planificación Estratégica para el Cumplimiento para Inspecciones de Trabajo, en ILO – OIT, diciembre 2017, la misma que deberá servir de guía para mejorar el servicio de la inspección del trabajo en el Perú.
4. Conclusiones y reflexiones finales
4.1. La conciliación administrativa, es un mecanismo de solución de conflictos individuales de trabajo, que busca el consenso entre trabajadores y empleadores, a fin de lograr el cumplimiento de las normas socio laborales y evitar procedimientos sancionadores en la vía administrativa, así como procesos judiciales infructuosos.
4.2. La finalidad de la conciliación administrativa como herramienta de colaboración en la inspección del trabajo, es positiva porque promueve la solución de los conflictos de manera rápida, económica y legal, pero tal como está regulada en el D.LEG. 1499 adolece de deficiencias, restándole eficacia para una adecuada aplicación de esta importante institución jurídica.
4.3. Se recomienda, modificar la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley 28806, incorporando dentro de los principios ordenadores al principio de irrenunciabilidad de derechos del trabajador, a fin de que sea respetado por todos los operadores de justicia. Asimismo, se requiere una constante difusión y capacitación sobre dicho principio laboral.
4.4. Para una mejor regulación y aplicación de la conciliación administrativa como nueva función de la inspección del trabajo, se requiere modificaciones normativas considerando las propuestas planteadas, como el de regular mayores nexos de vinculación en las posteriores etapas de los procedimientos inspectivos en Sunafil, en especial en la etapa del PAS, considerando a la conciliación una forma de conclusión anticipada en dichos procedimientos. De esta manera se brindaría un tratamiento integral en la atención de las denuncias de los trabajadores en las diversas etapas del Sistema de Inspección del Trabajo.
4.5. Asimismo, se deben incorporar los incentivos señalados en el presente trabajo a fin de promover su uso y asistencia a las audiencias de conciliación, con el objetivo de lograr el cumplimiento de la normativa socio laboral.
4.6. Es la articulación interinstitucional la mejor forma de fortalecer a la conciliación en el Sistema de Inspección del Trabajo como mecanismo eficaz en la solución de los conflictos individuales de trabajo.
4.7. Los inspectores de trabajo tienen en la función de orientación y asistencia técnica una importante y eficaz herramienta para la promoción y difusión del cumplimiento de las normas socio laborales, así como de la conciliación laboral, por tal motivo se hace necesario el retorno de dichas facultades.
Bibliografía
- Organización Internacional del Trabajo (OIT). Orientaciones de la OIT para la Planificación Estratégica para el Cumplimiento para Inspecciones de Trabajo, publicación ILO – OIT, Ginebra 2017. Disponible aquí [consultado el 12 de mayo de 2020]
- Corte Superior de Justicia de Lima. Conversatorio Especializado en Conciliación Laboral, realizado en la Escuela de Formación de Auxiliares Jurisdiccionales y Administrativos (EFAJA), el 14 de agosto de 2019.
- ABANTO TORRES, Jaime. La conciliación extrajudicial y la judicial, un puente de oro entre los MARC´S y la justicia ordinaria. Lima: Grijley, 2010.
