Fundamento destacado: 6.15 A criterio de este Tribunal, corresponde aclarar que si bien la afectación del derecho a la huelga podría ser considerado como un supuesto de lesión de la libertad sindical (en la medida en que este derecho es la base jurídica y generatriz de todos los derechos colectivos laborales y su referencia en el tipo del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT comprende supuestos en los que el concepto de “libertad sindical” alude a su dimensión compleja), el mismo cuerpo normativo ha regulado, de manera expresa, un tipo sancionador aplicable para cuando se adviertan lesiones al derecho de huelga. En efecto, ciertas afectaciones que se podrían producir en contra del ejercicio de este derecho deben subsumirse a través del numeral 25.9 del artículo 25 de dicho cuerpo normativo, conforme se advierte claramente de lo dispuesto por el reglamentador en la premisa inicial de este tipo:
Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos: (…)
25.9 La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y subcontratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo (énfasis añadido).
6.16 En este caso, se aprecia que la misma tipificación de diversos incumplimientos sociolaborales como infracciones sancionables por la inspección del trabajo, consta o comprende un tenor “ejemplificativo” a fin de que el intérprete de la misma (inspector, autoridad sancionadora y, eventualmente, el Poder Judicial, en el marco de un proceso contencioso12), a partir de los supuestos y parámetros expresamente recogidos, pueda concluir que otros supuestos análogos califican como infracciones. Este tipo de técnica de tipificación13 ha sido acogida por el RLGIT en algunos casos, como por ejemplo en aquellas infracciones previstas en el numeral 25.9.
6.17 De esta forma, cualquier tipo de afectación del derecho a la huelga es subsumible como una infracción muy grave bajo el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, siendo este tipo propio y específico frente a todos aquellos incumplimientos que se pudieran producir en contra de este derecho. Por ende, a criterio de este Tribunal, en este caso las conductas descritas como prácticas antisindicales, debido a la imposición de sanciones disciplinarias a los huelguistas y por colocar comunicados y/o carteles advirtiendo la imposición de estas medidas por continuar con la huelga, estarían subsumidas en el tipo infractor contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CENCOSUD RETAIL PERU S.A. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 20 de setiembre de 2019, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 3437-2020-SUNAFIL/ ILM. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.15, 6.16 y 6.17 de la presente resolución, referidos a los supuestos de tipificación del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, vinculados con aquellos actos que afectarían el derecho de huelga.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
Resolución de Sala Plena Nº 001-2025-Sunafil/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 3437-2020-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: CENCOSUD RETAIL PERU S.A. ACTO
IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 774-2022-SUNAFIL/ILM
MATERIA: RELACIONES LABORALES
Lima, 14 de febrero de 2025
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CENCOSUD RETAIL PERU S.A. (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 774-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de mayo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador; y,
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección Nº 9626-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 3154-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por incumplir las disposiciones laborales relacionadas al ejercicio de la libertad sindical (prácticas antisindicales durante la huelga); una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por incumplir las disposiciones laborales relacionadas al ejercicio de la libertad sindical (imposición de sanción disciplinaria); a (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida y un de requerimiento de fecha 19 de noviembre de 2018, en mérito a la solicitud de inspección laboral del Sindicato Único de Trabajadores del Grupo Económico Cencosud Perú – SUTRAGRUCEP.
1.2. Que, mediante Imputación de Cargos Nº 2278-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de noviembre de 2020, notificada el 22 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 1360-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 08 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/ SIRE1, de fecha 20 de setiembre de 2019, notificada el 22 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/532,237.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
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– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incumplir las disposiciones laborales relacionadas al ejercicio de la libertad sindical (prácticas antisindicales durante la huelga), tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/224,1000.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incumplir las disposiciones laborales relacionadas al ejercicio de la libertad sindical (imposición de sanción disciplinaria), tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/224,1000.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida de requerimiento de fecha 19 de noviembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/84,037.50.
1.4. Con fecha 13 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 888-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. La SUNAFIL debe inhibirse de conocer el presente caso, toda vez que está siendo materia de análisis actualmente en la vía judicial, siendo evidente que se cumplen con los elementos, respecto a la existencia de la triple identidad, por ejemplo se puede verificar el Expediente Nº 02868-2019-0-1801-JR LA-85, seguido ante el 39 Juzgado de Trabajo de Lima, donde se identifica la controversia como las partes involucradas en el proceso al Sindicato de Trabajadores del Grupo CENCOSUD PERÚ – SUTRAGRUCEP, por lo que, no corresponde a la Subintendencia de Resolución ni a la autoridad instructora ni a las inspectoras emitir pronunciamiento respecto a la presente controversia, por lo que la SIRE se ha extralimitado en sus competencias emitiendo pronunciamiento, pese a que tiene conocimiento que la materia objeto de inspección se encuentra judicializado seguido por SUTRAGRUCEP contra CENCOSUD.
ii. En el presente procedimiento, se afecta el principio de tipicidad, en la medida que la SIRE le sanciona con base en una norma que no resulta aplicable al caso concreto y no menciona específicamente cuál es el supuesto legal que se ha visto afectado, toda vez que respecto al impedimento de la libre afiliación a una organización sindical a impedir la constitución de sindicatos y obstaculizar a la representación sindical al encontrarse en un supuesto que implica la afectación a la libertad sindical por ejecución de una huelga ilegal, es evidente que ninguno de estos supuestos normativos es compatible; respecto a utilizar contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga o a los supuestos de intermediación laboral fraudulenta, no se ha utilizado contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar los mencionados derechos, por lo que este supuesto normativo tampoco es compatible; respecto a la promoción de la desafiliación al tratarse de una actuación que no implica la desafiliación sindical, este supuesto normativo tampoco puede ser el adecuado; respecto a los actos de interferencia en la organización de sindicatos, este supuesto no ha sido afectado por la actuación de la empresa, pues se trata de una supuesta afectación a la libertad sindical por ejecución de una huelga ilegal; demostrándose que no cabe sancionar por este supuesto al administrado por su conducta, habiéndose incurrido en error al pretender sancionar a la empresa por realizar actos de afectación a la libertad sindical, tipificado en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, sin especificar en cuál de los supuestos normativos calza la infracción imputada.
iii. Por tanto, en el procedimiento inspectivo, no se ha verificado que la supuesta afectación a la libertad sindical se haya generado al haber realizado la colocación de carteles que únicamente buscaban informar a los trabajadores afiliados sobre 2 puntos, que la huelga que venían acatando desde el 12 de mayo de 2018 era ilegal y de las posibles consecuencias negativas por el incumplimiento de sus obligaciones laborales, de lo cual se puede advertir que ninguno de los actos realizados por CENCOSUD califican como afectación al derecho a la libertad sindical, pues la protección a la libertad sindical debe darse dentro del respeto a la Constitución y la ley; no obstante, en este caso, no nos encontramos ante una huelga regular, sino ante una paralización improcedente e ilegal, ejecutada pese a que la Autoridad de Trabajo indicó su restricción y bajo supuesto de improcedencia insubsanable, plenamente conocido por el sindicato; y la comunicación de las consecuencias de realizar una paralización improcedente e ilegal y la sanción por dichos actos realizados fuera de la ley no vulneran ni afectan la capacidad de accionar ni califica como acto de interferencia en la organización del sindicato. Por tanto, la resolución apelada debe ser declarada nula y el presente procedimiento sancionador archivado, pues es evidente el error en la tipificación de la supuesta falta.
iv. Respecto a la paralización intempestiva, el 9 de mayo de 2018, la Dirección General de Trabajo mediante Resolución Directoral General Nº 94-2018-MTPE/2/14, declaró improcedente la comunicación de huelga general indefinida presentada por el SUTRAGRUCEP que inició el 12 de mayo de 2018, frente a ello el SUTRAGRUCEP presentó un recurso de reconsideración contra la mencionada Resolución Directoral General que tuvo como respuesta a la Resolución Directoral Nº 99-2018-MTPE/2/14, de fecha 17 de mayo de 2018, en el que la Dirección General de Trabajo señaló que el SUTRAGRUCEP incumplió un requisito legalmente establecido, razón por la cual señaló que la comunicación de huelga es improcedente; así, el 18 de mayo de 2018, el SUTRAGRUCEP apeló contra dicha resolución teniendo como respuesta a la Resolución Directoral General Nº 97-2018-MTPE/2/14, en la que SUNAFIL en virtud de las órdenes de inspección Nº 7921-2018-SUNAFIL/ILM y Nº 7930-2018-SUNAFIL/ILM constató que en el Centro Comercial Plaza Norte, 13 afiliados al sindicato acataron la huelga declarada improcedente, como también en el centro de trabajo ubicado en el kilómetro 25 de la Carretera Central – Santa Anita, acataron 66 afiliados; en atención a ello, la Dirección General de Trabajo declaró ilegal la huelga convocada y ejecutada indebidamente por el SUTRAGRUCEP en virtud del artículo 84 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo; por lo que no se entiende por qué la SIRE avala la huelga ilegal, tratando de sancionarla señalando que CENCOSUD ha cometido actos que afectan la libertad sindical, cuando de ninguna forma la paralización intempestiva de actividades, puede ser considerada como una huelga. En tanto, los actos antisindicales en contra del derecho de huelga que se le atribuye, lo único que buscó CENCOSUD al colocar los carteles, no era intimidar sino era informar a sus trabajadores que la paralización intempestiva de sus labores no podía ser considerado como una huelga legal y legítima, de lo contrario, su actuar podría traer consigo consecuencias negativas, prueba de ello son los propios carteles que ha citado la SIRE.
v. Sobre las sanciones impuestas a los trabajadores la SIRE parte de una premisa equivocada, pues no hubo huelga legal y legítima. SUTRAGRUCEP convocó a una paralización que no es amparada por nuestro ordenamiento laboral vigente, por lo que fue declarada ilegal, y el sindicato teniendo pleno conocimiento de que su comunicación de huelga no tendría efecto alguno; sobreponiéndose a la regulación, decidieron de manera ilegal ejecutar dicha paralización; en ese sentido, es ilógico e irrazonable que por dicho actuar ilegal se le brinde una protección, causando un perjuicio al empleador, por lo que CENCOSUD no está obligada a pagar remuneraciones cuando no hay prestación efectiva de labores y era válido y razonable que los sancione por incurrir en una paralización injustificada, incumpliendo sus funciones, conforme a lo establecido en el artículo 9 del TUO del Decreto Legislativo Nº 728 y en el numeral 15 del artículo 91 del Reglamento Interno de Trabajo de CENCOSUD y el inciso h) del artículo 25 de la LPCL; por lo que, fue de forma válida la suspensión sin goce de haber, que se les impuso a los trabajadores, por la ejecución de la paralización intempestiva, improcedente e ilegal que generó la no asistencia a laborar durante los días del 12 al 17 de mayo de 2018.
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vi. La inspectora solicitó que se acredite el reintegro de la remuneración a los 375 trabajadores afi liados al sindicato; sin embargo, nunca existió una vulneración al ordenamiento legal, toda vez que la paralización intempestiva de las labores no puede ser considerado como inasistencia justificada debido a una huelga ilegal e ilegítima, ratificada por la Dirección General de Trabajo que declaró ilegal la huelga convocada y ejecutada indebidamente por el SUTRAGRUCEP; por lo que tomando en cuenta que la medida de requerimiento tiene un carácter unitario y que el administrado, al verificar que no se está respetando el principio de legalidad ni la debida motivación, tiene derecho a resistirse a la medida de requerimiento por ser violatorio del artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; no estando obligada a cumplir con la medida de requerimiento, no habiendo incurrido en la infracción a la labor inspectiva.
vii. En primer otrosí decimos del escrito de apelación, solicitó audiencia a fi n de informar oralmente sus alegatos en el presente procedimiento.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia Nº 774-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de mayo de 20222 , la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La Autoridad administrativa de trabajo no puede abstenerse de ejercer su actividad fiscalizadora y la competencia sancionadora en el presente caso, salvo por mandato judicial expreso, situación que no ha sucedido en el presente caso; no obstante, la competencia establecida en la Ley Nº 29497, no impide ni limita la acción de la Inspección del Trabajo ni el cumplimiento de sus finalidades reguladas en el artículo 3 de la LGIT; siendo una de ellas la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral, ya se refiera al orden de común aplicación o a los regímenes especiales; ello, en concordancia con lo establecido en el artículo 1 de la LGIT
[Continúa…]
