Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021
DECRETO SUPREMO N° 017-2017-IN
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 1 de la Constitución Política del Perú establece que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, y el inciso b) del numeral 24) de su artículo 2, prohíbe la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas; mandato que requiere el desarrollo de una serie de políticas y acciones coordinadas de los organismos del Estado con competencias en la lucha contra la trata de personas;
Que, el artículo 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, establece que nadie estará sometido a esclavitud ni a servidumbre, estando prohibidos en todas sus formas la esclavitud y la trata de esclavos;
Que, el Estado peruano ratifica la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, complementado por el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños;
Que, la Ley N° 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2016-IN, regulan un conjunto de acciones de prevención, persecución y sanción de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, así como de protección y asistencia a las víctimas de los referidos delitos;
Que, en virtud del Decreto Supremo citado en el considerando precedente, se constituye la Comisión Multisectorial de naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, estableciéndose dentro de sus funciones la de proponer políticas, normas, planes, estrategias, programas, proyectos y actividades contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, así como de realizar acciones de seguimiento y monitoreo sobre la implementación de las políticas, programas, planes y acciones contra la Trata de Personas en los tres niveles de gobierno.
Que el Estado peruano aprueba la Política Nacional frente a la Trata de Personas y sus Formas de Explotación, a través del Decreto Supremo N° 001-2015-JUS, instrumento normativo adecuado para afrontar la lucha contra la Trata de Personas. Esta política constituye el principal marco orientador de política criminal en esta materia, y establece lineamientos criminológicos generales y específicos para su desarrollo.
Que, habiendo concluido la vigencia del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2011-IN, resulta necesario contar con uno nuevo que dé continuidad y fortalezca la política pública contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, precisando las responsabilidades de las instituciones del Estado involucradas para promover y ejecutar medidas de prevención, persecución, asistencia, protección y reintegración para las víctimas;
Que, la Comisión Multisectorial de naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, cuya Secretaría Técnica a cargo del Ministerio del Interior, ha elaborado la correspondiente propuesta de Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021;
De conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; el numeral 3 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; el Decreto Legislativo N° 1266, Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior y el Decreto Supremo N° 004-2017-IN, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Interior;
DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación del Plan
Apruébese el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, que consta de siete (07) capítulos y cuatro (04) objetivos estratégicos, que como anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artículo 2.- Ejecución y cumplimiento del Plan
Los Ministros de Estado y las máximas autoridades de las entidades públicas involucradas en el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, en el ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para su ejecución y velarán por su cumplimiento, asegurando que las actividades y gastos se incluyan en los Planes Operativos y Presupuestos Institucionales.
Artículo 3. Financiamiento
La implementación y cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, a cargo de las entidades competentes, así como lo establecido en el presente Decreto Supremo, se financian con el presupuesto institucional autorizado para cada pliego en las Leyes Anuales de Presupuesto, y en el marco de las disposiciones legales vigentes. Para ello, los titulares de las carteras con competencia en la materia, dispondrán la asignación específica de presupuesto para su Sector, conforme a las leyes anuales del presupuesto”
Artículo 4. Coordinación, Seguimiento y Evaluación Multisectorial del Plan
La coordinación, seguimiento y evaluación del Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, a nivel nacional, regional y local estará a cargo de la Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes.
Artículo 5. Seguimiento y Evaluación Multisectorial del Plan
Los representantes titulares y alternos de las entidades, designados ante la Comisión Multisectorial contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, serán los responsables del seguimiento y evaluación del Plan Nacional en su Sector y deberán informar a la Secretaría Técnica de la citada Comisión Multisectorial.
Artículo 6.- Publicación
Publíquese el presente Decreto Supremo y su anexo, en el Diario Oficial El Peruano, en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional del Ministerio del Interior (www.mininter.gob.pe).
Artículo 7.- Refrendo
El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro del Interior; la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; la Ministra de Salud; la Ministra de Justicia y Derechos Humanos; la Ministra de Educación; el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo; el Ministro de Transportes y Comunicaciones; el Ministro de Energía y Minas; el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Comercio Exterior y Turismo.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los siete días del mes de junio del año dos mil diecisiete.
MARTÍN ALBERTO VIZCARRA CORNEJO
Primer Vicepresidente de la República
Encargado del Despacho de la Presidencia de la República
FERNANDO ZAVALA LOMBARDI
Presidente del Consejo de Ministros
CARLOS BASOMBRÍO IGLESIAS
Ministro del Interior
ANA MARÍA ROMERO – LOZADA LAUEZZARI
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
PATRICIA J. GARCÍA FUNEGRA
Ministra de Salud
MARÍA SOLEDAD PÉREZ TELLO
Ministra de Justicia y Derechos Humanos y
Encargada del despacho del Ministerio de Relaciones Exteriores
MARILÚ DORIS MARTENS CORTÉS
Ministra de Educación
ALFONSO GRADOS CARRARO
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
BRUNO GIUFFRA MONTEVERDE
Ministro de Transportes y Comunicaciones
GONZALO TAMAYO FLORES
Ministro de Energía y Minas
EDUARDO FERREYROS KÜPPERS
Ministro de Comercio Exterior y Turismo
PLAN NACIONAL CONTRA LA TRATA DE PERSONAS
2017–2021
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
CAPITULO 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Marco conceptual, enfoques, población objetivo y marco normativo del Plan Nacional 2017- 2021
CAPITULO 2. CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA Situación de la Trata de Personas en el Perú
CAPITULO 3. EL MODELO CONCEPTUAL DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
CAPITULO 4. DIAGNÓSTICO DE LOS FACTORES ESTRATÉGICOS DEL PLAN NACIONAL 2017 2021
CAPITULO 5. HIPÓTESIS Y ESCENARIOS PROBABLES Y DESEABLES AL 2021
CAPITULO 6. MARCO ESTRATÉGICO DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
CAPITULO 7. MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
INTRODUCCIÓN
El Ministerio del Interior lidera la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (CMNP TP-TIM) y, desde enero del 2016, a través de la Dirección General de Seguridad Democrática, impulsa el proceso de formulación, implementación y seguimiento del nuevo Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021 (Plan Nacional 2017-2021).
Los análisis hasta hoy realizados, demuestran una vez más que los factores asociados a la ocurrencia y persistencia del problema de la trata de personas son múltiples, variados y complejos. El desafío es realizar intervenciones que posibiliten transformar estos factores para construir condiciones de seguridad a todas las personas.
Por lo tanto, el abordaje y tratamiento a un problema tan complejo, obliga a avanzar, desde una visión simplificadora y de explicaciones mono causales, hacia una comprensión de mayor complejidad estructural o sistémica1. En la práctica, ello permite y a la vez exige: (i) asumir una comprensión compleja y multi causal del problema, (ii) integrar las explicaciones elaboradas desde distintos enfoques y (iii) aplicar una mayor cantidad y calidad de conocimiento local y regional.
Consecuentemente, en la instrumentalización de políticas públicas frente al problema de la trata de personas, se requiere de un alto nivel de elaboración de planes, en cuanto a su rigurosa y sistémica formulación e implementación, no sólo por los compromisos técnicos- financieros, sino también frente a la responsabilidad social que se asume ante a la comunidad demandante de acciones y servicios públicos de calidad.
Con el apoyo de una consultoría externa, durante el año 2016, se han revisado diversas fuentes secundarias y se realizaron talleres de análisis situacional y de evaluación del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, con la participación de los integrantes de la Comisión Multisectorial y actores de la sociedad civil. Asimismo, se realizaron entrevistas a profundidad con expertos y expertas en el tema de trata de personas, con el fin de acopiar información, experiencias, y perspectivas, que contribuyan a la elaboración del marco o modelo conceptual.
Sin embargo, no son suficientes los análisis convencionales que se alimentan desde y con datos exclusivos del pasado; sino que se hace imprescindible el uso de nuevas herramientas que exploren e iluminen las posibles evoluciones futuras de esta problemática compleja.
Por lo tanto, el nuevo Plan Nacional 2017-2021 se ha elaborado utilizando la Prospectiva Estratégica, como herramienta de planificación, porque es esencialmente participativa y busca conciliar las voluntades de los actores y las actrices claves que intervienen en el proceso, partiendo del análisis del escenario actual, para proyectar las tendencias posibles hacia un escenario deseado, sobre el cual ha sido factible plantear los Objetivos y el Plan de acción estratégica al 2021.
El proceso de análisis y planeamiento prospectivo estratégico realizado, se resume en dos fases y cuatro etapas:
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ETAPAS DE PROCESO PROSPECTIVO ESTRATÉGICO DE FOMULACIÓN DEL PLAN NACIONAL 2017-2021 |
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FASE |
ETAPAS |
HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS |
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I. FASE PROSPECTIVA |
1. El Modelo conceptual |
Planteamiento del Modelo Conceptual. Análisis del Marco Conceptual y definición del Modelo Conceptual, para definir los componentes o ejes estratégicos del Plan Nacional 2017-2021. |
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2. El Estado del Presente (Diagnóstico) |
Diagnóstico: Levantamiento de información secundaria, talleres y entrevistas con involucrados e involucradas. Análisis Estructural: Tres sesiones de trabajo con el Equipo Técnico formulador, para realizar el Análisis sistémico de los factores identificados y la selección de Factores Estratégicos, a partir del diagnóstico realizado. |
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3.El Estado del Futuro (Hipótesis y Escenarios) |
Construcción de escenarios. Un Taller de Especialistas con el Equipo técnico y los y las integrantes de la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas- CMNP-TP-TIM. Formulación Hipótesis al 2021 y con proyección al 2026 y Probabilidades de ocurrencia. Dos sesiones de trabajo del Equipo Técnico formulador, para definir el Escenario Apuesta (Deseable). |
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II. FASE ESTRATÉGICA |
4. La Arquitectura Estratégica |
Visión: Planteada en Taller de especialistas involucrados e involucradas. Marco Estratégico Dos sesiones de trabajo con el Equipo Técnico, para definir los objetivos y la Arquitectura Estratégica en función del escenario apuesta y los objetivos estratégicos. Plan de Acción Estratégica: un Taller con la CMNP TP-TIM y tres sesiones de trabajo con el Equipo Técnico, para definir acciones estratégicas, indicadores y metas, mediante las técnicas de Lluvia de acciones-IGO (Importancia y Gobernabilidad). |
Es importante hacer notar que, la formulación del Plan Nacional 2017-2021, con enfoque Prospectivo, es un proceso de construcción colectiva que no acaba. Los/as actores/as sociales involucrados en su formulación, implementación, seguimiento y evaluación, siempre tomarán decisiones y realizarán acciones sobre lo que quieren y pueden hacer y deben estar listos y listas a realizar los ajustes y modificaciones, en la medida que se dispongan de nuevas experiencias, informaciones y conocimientos, en un entorno cada vez más cambiante. Por tales razones, es que el nuevo Plan se ha elaborado prospectivamente, en función a Tendencias y Escenarios probables al 2021 y en perspectiva al 2026.
Asimismo, para institucionalizar, en la práctica, el abordaje sistémico de la lucha contra la trata de personas, el Plan Nacional 2017-2021 pone énfasis en la construcción y dinamización de un modelo de articulación interinstitucional, en la perspectiva de construir un Sistema Nacional Contra la Trata de Personas que, en la práctica, articule a las instancias nacionales, regionales y locales (Mesas, Comisiones o Redes Regionales y Locales contra la Trata de Personas)2. Con lo cual se busca optimizar la articulación horizontal y vertical intergubernamental, interinstitucional programática y operativa de dos Poderes del Estado (Ejecutivo y Judicial), las instituciones autónomas (Ministerio Público y Defensoría del Pueblo) y la sociedad civil, que actúan desde y entre los niveles Nacional, Regional y Local, tal como lo establece el Decreto Supremo № 001-2016-IN que aprueba el Reglamento de la Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes y crea la Comisión Multisectorial. (3).
CAPÍTULO 1
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Marco conceptual, enfoques, población objetivo y marco normativo del Plan Nacional 2017- 2021
El Plan Nacional 2017-2021, se enmarca en fundamentos y enfoques conceptuales sistémicos, por la naturaleza compleja del problema que aborda. En la práctica, estas características conceptuales permiten y a la vez exigen asumir una comprensión compleja y multi-causal de la trata de personas, integrar las explicaciones elaboradas desde distintas disciplinas y enfoques, y aplicar una mayor cantidad y calidad de conocimiento local, regional, y nacional, sobre la cual se trabaja el tema de la trata de personas.
Para un acercamiento a esta problemática con el fin de diseñar políticas públicas ad hoc y estrategias dirigidas a enfrentarla, es indispensable tomar como referencia, el marco conceptual, las características de la población objetivo (víctimas de trata o en riesgo de serlo) los enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad, entre otros, para enfrentar el problema, así como el marco normativo sobre la trata de personas.
1.1. MARCO CONCEPTUAL, ENFOQUES Y POBLACIÓN OBJETIVO
1.1.1. Marco conceptual
El reconocimiento del problema de la trata de personas ha tenido un largo camino. Al respecto, una de las primeras referencias fue el documento de Naciones Unidas que aborda la “trata de blancas” (entendida como el comercio de mujeres blancas provenientes de Europa en los años 1900 para que sirvieran –principalmente- como concubinas o trabajadoras sexuales en los países árabes y orientales), situación que luego trajo como resultado la creación de un Convenio Internacional para suprimir la trata de blancas en 19044.
Durante esta primera etapa, la trata era entendida como “la movilización de mujeres para la prostitución”, idea que persistió durante algunos años, y que llevó a la adopción en 1949 del “Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena”5. Esta concepción se mantuvo hasta entrada la década del 80, cuando cae en desuso “por no corresponder ya a las realidades de desplazamiento y comercio de personas y tampoco a la naturaleza y dimensiones de los abusos inherentes a este flagelo”6. Sin embargo, otros instrumentos, como el Convenio sobre el trabajo forzoso de 19307, ya habían previamente referido algunos de los problemas relacionados a la trata tal como hoy la conocemos.
Posteriormente, se efectuaron distintos esfuerzos en los que se reconocía el problema de la trata, pero de manera residual, entre ellos la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993; la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), así como la preparación y celebración de la Convención contra el Crimen Organizado Transnacional Viena 1997-2000, que coadyuvó al desarrollo del Protocolo adicional para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas8.
En el marco de ese contexto histórico, el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolo de Palermo), establece en su artículo 3° inciso a) la definición del término trata de personas como:
“Por “trata de personas” se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esta explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”.
En el Perú, la definición de la trata de personas quedó consignada en la Ley Nº 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, que se basa en el Protocolo de Palermo:
“El que promueve, favorece, financia o facilita la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de otro, en el territorio de la República o para su salida o entrada en el país, recurriendo a la violencia, amenaza u otras formas de coacción, la privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder, o de una situación de vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o de beneficios con fines de explotación, venta de niños, para que ejerza la prostitución, someterlo a esclavitud sexual u otras formas de explotación sexual, obligarlo a mendigar, a realizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud u otras formas de explotación laboral, o extracción o tráfico de órganos o tejidos humanos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años.
La captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se considerará trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios señalados en el párrafo anterior”.
Posteriormente, se perfecciona el concepto mediante la Ley N° 30251, Ley que perfecciona la tipificación del delito de trata de personas del Código Penal, artículo 153º:
“El que mediante violencia, amenaza u otras formas de coacción, privación de la libertad, fraude, engaño, abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad, concesión o recepción de pagos o de cualquier beneficio, capta, transporta, traslada, acoge, recibe o retiene a otro, en el territorio de la República o para su salida o entrada del país con fines de explotación, es reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años”.
En relación a los niños, niñas y adolescentes este mismo artículo establece que:
“La captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se considera trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios previstos en el inciso 1”.
De acuerdo con el Protocolo de Palermo, la definición de la trata de personas se compone de tres elementos que están intrínsecamente ligados entre sí: el comportamiento o conducta, los medios y el propósito o fin, los cuales deberán confluir para configurar el delito.
El comportamiento o conducta se refiere a las actividades que se realizan para colocar a la víctima en una situación de peligro de ser explotada9, los medios son las formas o métodos utilizados para engañar a la víctima o doblegar su voluntad. Los fines son los objetivos que siempre son la explotación de la víctima, aunque esto puede tomar varias formas. En el esquema siguiente se grafican los elementos constitutivos de la trata de personas:
Gráfico 1. Elementos constitutivos de la trata de personas (ver gráfico en el PDF adjunto)
Los medios empleados en la trata de personas son:Fuente: Protocolo de la Policía Nacional del Perú para la protección y atención a víctimas y testigos de trata de personas.
– Violencia se puede definir:
o Violencia física se puede definir como la aplicación de fuerza física sobre otra persona que es idónea para doblegar su voluntad.
o También existe otras formas de violencia, incluyendo la psicológica, sexual, económica, u otro tipo.
– Amenaza (u otras formas de coacción) consiste en la comunicación directa o indirecta de un mal o perjuicio próximo hacia la víctima (el mal puede estar dirigido directamente a ella o alguna persona de su entorno); esta comunicación debe ser idónea para doblegar su voluntad. Se trata de una forma de violencia psicológica.
– Privación de la libertad significa la afectación directa de la libertad ambulatoria de una persona, usualmente por causa de la violencia ejercida sobre ella. La privación de libertad puede estar asociada también a otros medios como la deuda, el secuestro de documentos, el control a través del suministro de drogas, la amenaza de dañar familiares o divulgar información, etc.
– Fraude o engaño consiste en la simulación de la realidad (crear hechos total o parcialmente falsos) que produce un error que se expresa en el consentimiento “viciado” de la víctima de trata.
– Abuso de poder se refiere a los casos en los que el tratante ocupa una posición de dominio o control que ocasiona que la víctima se vea obligada a aceptar la voluntad del primero.
– Abuso de situación de vulnerabilidad conforma los supuestos en que el tratante se aprovecha de que la víctima se encuentra en una situación en la que no tiene alternativa real y aceptable, excepto someterse al abuso.
– Concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra hace referencia a los supuestos donde el o la tratante da un beneficio patrimonial (dinero o bienes) o de otra índole a quien tenga autoridad sobre la víctima (padre, madre, padrino, madrina, etc.). También aplica a supuestos donde el tratante entregue dinero o bienes a cambio de información o de ventajas para acceder a la víctima.
Las conductas empleadas en la trata de personas son:
– Captación: Usualmente es el primer eslabón del proceso de la trata de personas. Consiste en el reclutamiento de la víctima a través de los medios antes citados.
– Transporte: Cualquier comportamiento que implica movilizar a una persona de un lugar a otro dentro o fuera del país.
– Traslado: Supone que una persona que tiene la autoridad sobre la víctima transfiera el control de esta a otra persona, usualmente a cambio de un pago o beneficio.
– Acogida: Hace alusión a la admisión de la víctima en un ambiente o domicilio, donde se la mantendrá por un tiempo antes de ser llevada al lugar donde va a ser explotada.
– Recepción: Significa recibir a la víctima que es transportada o trasladada de un lugar a otro (sea o no el destino final).
– Retención: Consiste en privar de libertad a la víctima contra su voluntad y mantenerla sujeta a la cadena de trata de personas.
Cabe precisar que el artículo 153 inciso 5 del Código Penal recoge los diversos tipos de participación delictiva que se pueden presentar en el delito de trata de personas12:
– Promoción: implica cualquier conducta que estimule, instigue, anime o induzca a la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de la víctima con fines de explotación.
– Favorecimiento: conlleva cualquier comportamiento de un tercero que permite que se desarrollen los actos de captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de la víctima con fines de explotación.
– Financiación: supone la subvención o apoyo económico de las conductas de trata de personas.
– Facilitación: representa cualquier comportamiento que coopere, ayude o contribuya a la realización de una conducta de trata de personas.
Y las finalidades de la trata:
– Matrimonio forzado: Comprende los casos donde una mujer es prometida o dada en matrimonio, sin que pueda oponerse, a cambio de dinero u otra contraprestación que es entregada a un familiar o cualquier otra persona.
– Matrimonio servil: Implica la celebración de un matrimonio sin el consentimiento pleno y libre de, al menos, uno de los contrayentes (sea por violencia, amenaza, coacción social o cualquier otro medio idóneo). También incluye los casos en que las personas no pueden separarse o poner fin a la unión.
– Servidumbre por deudas: Consiste en que una persona se compromete a prestar servicios personales, o a que alguien bajo su autoridad los realice, como garantía de pago de una deuda. Sin embargo, estos servicios no son utilizados para reducir el pago de dicha deuda, no se señala la duración del servicio que será necesaria para pagar la deuda o no se define la naturaleza de los servicios.
– Servidumbre de la gleba: Implica que una persona está obligada por ley, costumbre o acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a prestar a ella, de forma remunerada o gratuita, determinados servicios sin tener la libertad de cambiar su condición16.
– Venta de niños, niñas y adolescentes: consiste en todo acto o transacción a partir de la cual un niño, niña o adolescente es transferido por una persona o grupo a cambio de un pago u otro beneficio. Dentro de este supuesto también se encuentran los casos de adopción irregular, donde el tratante induce a los padres/madres o a quien tiene la custodia a dar su consentimiento para una adopción ilegal.
– Explotación sexual y prostitución: es la forma más asociada a la trata y consiste en el aprovechamiento de la explotación sexual ajena y otras formas como la explotación sexual en el ámbito del turismo y la pornografía. Esta última consiste en toda representación de una persona realizando actividades sexuales (explícitas, reales o simuladas) o de una parte del cuerpo de la persona con fines primordialmente sexuales.
– Explotación laboral: es el aprovechamiento de la labor de una persona para beneficio de otra sin el respeto de los derechos laborales de la víctima. Esto se produce cuando la labor realizada es desproporcionada en relación al ingreso percibido; las horas de trabajo son excesivas; las herramientas, equipo o formación son inadecuados para las tareas asignadas; el trabajo se realiza en situaciones que no cumplen las normas de seguridad y salud en el trabajo; entre otros.
– Trabajo Forzoso: es aquel trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente, sea retribuido o no.
– Mendicidad: Es la práctica consistente en obtener dinero y recursos materiales a través de la caridad pública, muchas veces a través de la humillación, persistencia o generación de lástima. La relación con la trata se produce cuando un sujeto o grupo de sujetos obliga a otra persona a realizar la acción.
– Extracción o tráfico de órganos, tejidos somáticos o sus componentes humanos: la extracción es el proceso a través del cual se obtienen órganos, tejidos somáticos o componentes humanos sin consentimiento de la víctima o cuando, habiendo dado su consentimiento, este ha sido motivado por la fuerza, la coacción, engaño, abuso de poder o aprovechamiento de su estado de vulnerabilidad. El tráfico implica el transporte de dichos órganos, tejidos o componentes humanos.
Cabe finalmente mencionar que la trata de personas entendida como la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de personas, con los fines antes mencionados, recurriendo a cualquier tipo de medio para obtener su consentimiento y haciendo uso de mecanismos que anulan y limitan la voluntad, constituye un problema que afecta a todas las personas; lo que sin embargo, no se contradice con el hecho de que, por razones de género, tiene una incidencia mayor en mujeres, adolescentes, niñas, así como en niños.
1.1.2. La necesidad de los enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad, y otros, para enfrentar el problema de la trata de personas
La trata de personas es una grave violación de los derechos humanos, que aprovecha la situación de vulnerabilidad de las víctimas para su perpetuación. Esta situación fue reconocida en 1993, durante la Conferencia de Derechos Humanos en Viena, donde la trata fue entendida como una violación a la vida, la libertad, la dignidad, la igualdad y no discriminación, la seguridad personal y, que afecta principalmente a mujeres, y a los niños, niñas y adolescentes, en especial contra su derecho al desarrollo integral.
Al ser la trata un fenómeno y delito que vulnera los derechos humanos de personas que se encuentran en situación de especial vulnerabilidad, tiene necesariamente que ser abordada mediante políticas y estrategias elaborados en el marco de los enfoques o perspectivas de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad, entre otros.
1.1.2.1. Enfoque de derechos humanos
El enfoque de derechos humanos, en los estudios de los fenómenos sociales, actúa como marco de análisis y constituye un aporte a la lectura crítica de los hechos, permitiendo proteger a las personas en sus derechos a la dignidad, integridad, las libertades políticas básicas, las cuales hacen parte del cuerpo general de derechos de las víctimas del delito de la trata de personas. La trata de personas constituye una clara violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales, que afectan principalmente a las víctimas en el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos a la libertad, igualdad, dignidad, seguridad, integridad personal, entre otros26.
La necesidad de tratar el fenómeno como un problema de derechos humanos, permite restituir la dignidad de las víctimas que ha sido lesionada al encontrarse bajo esta situación. Le permite autodeterminarse, construir sus proyectos de vida, decidir sobre su propio cuerpo y afrontar su libre desarrollo de la personalidad en total libertad, pues este reconocimiento de titular de derechos implica entender su autonomía y exigir un respeto de todos y cada uno de sus derechos y libertades.
Asimismo, el enfoque de derechos humanos permite tener una visión ampliada y general de todo el problema de la trata de personas, pues, tanto la seguridad ciudadana como los problemas de territorialidad, forman parte de este campo. Aporta un análisis sistemático, interconectado y universal del fenómeno de la trata, no sólo a nivel nacional, sino además desde una perspectiva internacional, al estar dirigida —de forma operativa— a promover y proteger los derechos humanos, asegurando además el cumplimiento de las obligaciones internacionales derivadas de los distintos documentos internacionales y regionales. Asimismo, garantiza la participación de las víctimas de trata en las respuestas que se adopten en la lucha contra esta práctica y fortalece su capacidad para determinar las políticas que rigen sus vidas.
Este enfoque permite que los principios de no discriminación, participación y responsabilidad, con énfasis en la atención a las implicaciones de género y las y los menores de edad víctimas de trata, sean la base de las acciones integradas contra la trata30, constituyendo así el elemento clave para un adecuado acercamiento y respuesta del fenómeno de la trata.
1.1.2.2. Enfoque de género
De otro lado, el enfoque de género es indispensable para actuar contra la violencia que se perpetúa a través de este delito. Al ser la trata una manifestación de la violencia de género, este enfoque permitirá a las víctimas —en especial a las mujeres— posicionarlas como sujetos de derechos. Adicionalmente, permitirá entender la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las mujeres en la sociedad, frente a las desigualdades económicas, sociales, culturales y políticas. Asimismo ayudará a adoptar las acciones más adecuadas para la reducción del problema y prever políticas, programas y proyectos de prevención y atención que busquen el restablecimiento de los derechos a las víctimas, de manera integral y central, abordando recomendaciones que incluyan registros desagregados por edad y género; y conocer el impacto económico de la trata de personas en sectores como la industria sexual, la economía informal, el servicio doméstico, la explotación infantil, el trabajo forzado e incluso las adopciones ilegales, tomando en cuenta las necesidades específicas de las víctimas31.
Abarcar la perspectiva de género frente a este fenómeno “implica entender la trata como continuum de violencia que tiene sus raíces en las desigualdades estructurales de género, la feminización de la pobreza, el racismo sexualizado, la demanda de mujeres para el mercado prostitucional, la compra-venta del cuerpo de las mujeres como objetos sexuales, la laxidad de las leyes y las falsas creencias de profesionales de la justicia, y de los intereses económicos detrás de este fenómeno”32. Así pues, aplicar la perspectiva de género en el fenómeno permite profundizar el camino hacia una sociedad igualitaria y libre de violencias.
Cabe recordar que el enfoque de género busca la transformación de las relaciones desiguales de poder, no sólo se refiere a la concepción binaria hombre-mujer, sino también a factores biológicos, sociales y culturales, por lo que comprende a la comunidad LGTBI, y protege el derecho de las personas a no ser discriminadas por orientación sexual o identidad de género.
Asimismo, agregar el enfoque de género en el estudio del fenómeno de la trata de personas, permitirá reformular el concepto tradicional de seguridad (al ser este un concepto que excluye a las víctimas, no sólo a las mujeres), el que deja fuera a muchas formas de inseguridad que viven las y los ciudadanos, permitiendo así, eliminar las relaciones de género construidas social y culturalmente de manera desigual33, y actuando de manera más inclusiva y en concordancia con los derechos humanos.
El enfoque de género representa una herramienta analítica y metodológica, que posee además una dimensión política en tanto busca la construcción de relaciones de género equitativas y justas y reconoce otras desigualdades y discriminaciones originadas por la etnia, origen social, orientación sexual, entre otros factores. En ese sentido, el enfoque de género es importante para el análisis de las sociedades y las relaciones humanas, se refleja en el cambio que significó para el conocimiento social, a tal punto que se considera como una “absoluta revolución metodológica en la construcción del conocimiento”. Esto nos da una visión de género o mirada de género que es una forma de analizar la realidad sobre la base de las variables sexo y género y sus manifestaciones en los distintos contextos geográficos, culturales, étnicos e históricos.34
1.1.2.3. Enfoque de interculturalidad
Por otra parte, el enfoque de interculturalidad “permite identificar las diferencias y desigualdades en las relaciones entre los grupos culturales que cohabitan en el Perú y se expresa, por ejemplo, en el uso de traductores para la recepción de la denuncia”. Refiere la interacción entre culturas de manera respetuosa e igualitaria, permitiendo la integración y convivencia entre culturas. En base a la diversidad y el enriquecimiento de esta diversidad.
Así también permite la aceptación y tolerancia de otras identidades y culturas, el enfoque intercultural reconoce las diferencias culturales como uno de los pilares de la construcción de una sociedad democrática, fundamentada en el establecimiento de relaciones de equidad e igualdad de oportunidades y derechos; implica que el Estado valorice e incorpore las diferentes visiones culturales, concepciones de bienestar y desarrollo de los diversos grupos étnico-culturales para la generación de servicios con pertinencia cultural, la promoción de una ciudadanía intercultural basada en el diálogo y la atención diferenciada a los pueblos indígenas y la población afroperuana.
Todo ello en base a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (o Conferencia de Durban), el Convenio 169 del OIT sobre pueblos indígenas y tribales, así como los diversos instrumentos internacionales que prohíben la discriminación35.
De esta manera, aplicar el enfoque de interculturalidad permitirá tener un abordaje del fenómeno de la trata en relación a la víctima, desde el conocimiento de los elementos que conforma su identidad étnico-cultural e idiosincrasia y coadyuvará a una mejora de los servicios de protección y persecución del delito, así como un adecuado marco de prevención que desarrolle los distintos aspectos sociales del problema y de sus posibles víctimas.
1.1.2.4. Enfoque de niñez y adolescencia
El enfoque de niñez y adolescencia parte por reconocer que los niños, niñas y adolescentes se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad por lo que ante cualquier circunstancia que requiere salvaguardar su integridad o derechos se deberá tomar en cuenta qué es mejor para su bienestar, protección y desarrollo. A esto último se le conoce como Interés Superior del Niño.
1.1.2.5. Enfoque de discapacidad
El enfoque de discapacidad establece que, a partir del modelo social, las políticas públicas deben adoptar todas las medidas necesarias para enfrentar las múltiples barreras para la inclusión que posee una persona con discapacidad36.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, en su artículo 2, establece que se entenderá por “discriminación por motivos de discapacidad cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo”. Para evitar ello, los Estados deben adoptar los ajustes razonables correspondientes, esto es, las medidas, modificaciones y adaptaciones necesarias para garantizar el igual goce y ejercicio de derechos por parte de las personas con discapacidad.
Además, las niñas, adolescentes, jóvenes y adultas en condición de discapacidad, se encuentran en doble situación de vulnerabilidad por su género y su discapacidad, frente a la trata. Por ello, requieren recibir del Estado una atención mayor y pertinente, debiendo ser educados en igualdad de oportunidades sobre cómo prevenir, reconocer el abuso e informar tales actos. En ese sentido, la inclusión implica eliminar la exclusión, discriminación y desigualdad de oportunidades en la atención frente a la trata de personas.
Al respecto, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, en su artículo 16, establece que los Estados Partes adoptarán las medidas de carácter legislativo, administrativo, social, educativo y de otra índole que sean pertinentes para proteger a las personas con discapacidad, tanto en el seno del hogar como fuera de él, contra todas las formas de explotación, violencia y abuso, incluidos los aspectos relacionados con el género.
Este enfoque debe ser desarrollado en el marco de la lucha contra la trata de personas, adaptando las actividades, metas y objetivos del Plan Nacional 2017-2021, a las necesidades particulares de este grupo en situación de vulnerabilidad.
1.1.2.6. Enfoque de ciclo de vida
El enfoque de ciclo de vida permite entender las vulnerabilidades y oportunidades que existen durante etapas tempranas del desarrollo humano; reconoce que las experiencias se acumulan a lo largo de la vida, que las intervenciones en una generación repercutirán en las siguientes, y que el mayor beneficio de un grupo de edad puede derivarse de intervenciones previas en un grupo de edad anterior. Además, permite mejorar el uso de recursos escasos, facilitando la identificación de riesgos y brechas y la priorización de intervenciones claves.
Además, aborda las etapas del ciclo vital en términos de la vulnerabilidad producida por la condición etérea; las situaciones de vulnerabilidad (temporales) como por ejemplo el desplazamiento, la pobreza, la enfermedad, afectan a las personas a cualquier edad.
1.1.2.7. Enfoque de interseccionalidad
El enfoque de interseccionalidad permitirá abordar de manera analítica el estudio y respuesta para la trata de personas, teniendo como objetivo revelar las variadas identidades y exponer los diferentes tipos de discriminación y desventaja que se dan como combinación simultánea de identidades (racismo, discapacidad, género, pobreza, etc.) desde la manera en que la identidad de la persona se cruza con otros factores derivados de las relaciones sociales, la historia y la operación de las estructuras de poder. La finalidad es contar con una visión más real de la situación de cada una de las personas en la sociedad y dentro del fenómeno de la trata, ayudando a entender y establecer el impacto de dicha convergencia en situaciones de oportunidades y acceso a derechos, y así entender como las políticas, programas, servicios y leyes inciden sobre un aspecto de nuestras vidas que se encuentran inexorablemente vinculadas a los demás. Así, por ejemplo, en el caso de la trata, al analizar el fenómeno, no se reducirá a ser mujer u hombre, sino que se incluirán aspectos que convergen en esa persona como: mujer – pobre – extranjera, entre otros, de manera que esta estrategia sirva para vincular las bases de la discriminación (raza, género, etc.) con el entorno social, económico, político y legal que alimenta la discriminación y que estructura las vivencias de la opresión y del privilegio.
Como se mencionó líneas arriba, si bien el presente trabajo se centra en los enfoques arriba mencionados, ello no excluye hacer mención, además, de otros enfoques importantes para el desarrollo e implementación de las políticas, acciones y estrategias requeridas para enfrentar el grave problema de la trata de personas, como son los de seguridad ciudadana y territorialidad, con el fin de contar con mejores herramientas para acercarse al problema.
1.1.2.8. Enfoque de territorialidad
El enfoque de territorialidad incide en que las propuestas desarrolladas en la política pública no deben concebirse únicamente a partir de la presencia institucional del Estado, sino desde la participación de la sociedad civil, e incluso desde los protagonistas de los fenómenos sociales como es el caso de las víctimas del delito de trata de personas. Ello implica pues, que el construir propuestas de intervención y prevención debe contener la lectura de múltiples significados como lo étnico, lo cultural, las dinámicas propias del territorio y sus necesidades poblacionales. La solución de problemas estructurales territoriales debe tener una mirada nacional, así como el reconocimiento de las diversidades que posibiliten la confluencia, la integración y la inclusión de los intereses y necesidades sociales. Así, por ejemplo, las zonas con mayor incidencia de cultivos de coca y actividades ligadas al narcotráfico, deberán reforzar las condiciones de seguridad para evitar que las personas terminen siendo víctimas de trata38.
1.1.2.9. Enfoque de seguridad ciudadana
Por su parte, el enfoque de seguridad ciudadana39, se entiende como la acción integrada que promueve y desarrolla el Estado conjuntamente con la población, con la finalidad de no solo asegurar una convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, sino además para prevenir la comisión de diversos delitos y faltas contra la integridad física, vinculando este enfoque con las acciones preventivas de la trata de personas a nivel multisectorial40. De ahí que la Organización de Estados Americanos haya aprobado la Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas41, con la finalidad de contrarrestar la inseguridad, incluyendo medidas para la protección de grupos en situación de vulnerabilidad.
1.1.3. Las víctimas de trata: grupos en situación de especial vulnerabilidad
En el fenómeno de la trata concurren diversos factores, entre ellos están los políticos, económicos, sociales y culturales —como las inequidades sociales y económicas—, la pobreza y la falta de oportunidades, las desigualdades de género, la presencia de conflictos armados, en situaciones de emergencia y desastres naturales42, las políticas migratorias restrictivas, la demanda, la impunidad, la tolerancia social y la estigmatización. Ello genera situaciones de mayor vulnerabilidad de personas pertenecientes a grupos humanos específicos, constituyendo un problema global relacionado estrechamente con los movimientos migratorios, que es reconocido por la comunidad internacional y nacional como una forma actual de esclavitud que vulnera los derechos humanos al degradar a las personas y colocarlas como objetos mercantiles43. De ahí que es fundamental tener en cuenta que la vulneración de derechos humanos es el elemento común antes, durante y después de la trata de personas44.
Por ello, un adecuado análisis del fenómeno de la trata debe considerar las causas estructurales45 que colocan a las distintas personas en situación de especial vulnerabilidad ante la trata, a fin de identificar las estrategias de intervención, facilitando el entendimiento del porqué grupos como mujeres, niñas y adolescentes son más vulnerables46. Es necesario entonces para ello un análisis desde el enfoque de género, a partir del cual las relaciones asimétricas de poder y desigualdad entre las personas -fundamentalmente entre mujeres y hombres, constituyen una de las principales causas de la violencia, dominación, discriminación y, por ende, de trata de personas47.
Lo expuesto resulta más evidente aún si tenemos en cuenta que, a nivel mundial, las principales afectadas por la pobreza, educación y falta de empleo son, precisamente, las mujeres.
1.1.3.1. Mujeres
Es un hecho histórico que las principales víctimas de discriminación de género continúan siendo las mujeres (niñas, adolescentes, adultas), lo que se ve reflejado en que sean ellas, las principales víctimas de trata, con fines de explotación sexual. Así pues, cada año, cerca de 100 mil mujeres provenientes de países de América Latina y el Caribe, son llevadas con engaños y falsas promesas de empleo, a diferentes naciones del mundo, sin que se conozcan las cifras nacionales oficiales, los estudios estadísticos, ni los informes cuantitativos que permitan evidenciar este fenómeno48.
La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer49 y la Convención Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer50, constituyen hitos normativos que buscan la defensa y adecuada protección de las mujeres frente a la violencia y la trata de personas. Sin embargo, la carencia o falta de acceso a la educación para las niñas y adolescentes, la falta de oportunidades laborales, la expectativa de que la mujer desempeñe ciertos roles y que sea prácticamente la única responsable de sus hijos/as, la sexualidad, las costumbres y las prácticas sociales inciden en tornarlas en principales víctimas de trata.
De ahí que, a través de la ratificación de la CEDAW, los Estados —como es el caso del Perú— asumen una responsabilidad de protección de los derechos de las mujeres en todas las esferas y, por lo tanto, la necesidad de legislar y actuar frente al fenómeno de la trata, al configurar esta como violencia de género. Cabe recordar que posteriormente, mediante la Recomendación General N°19, emitida en el año 1992, se reconoció a la violencia contra la mujer como una forma de discriminación que impide gravemente que este goce de derechos y libertades en igualdad con el hombre. De esta manera, obliga al Estado peruano a que adopte políticas públicas tendientes a eliminar la violencia y la discriminación por razones de género, generando por consiguiente responsabilidad internacional en caso de incumplimiento.
La desigual distribución y acceso al poder, las asimetrías en las relaciones entre hombres y mujeres, las discriminaciones por edad, cultura, sexo, pertenencias étnico-raciales, religión, orientación sexual e identidad de género, situaciones económicas, sociales, laborales y migratoria, condiciones de discapacidad (motora, auditiva, visual, psicológica, cognitiva o múltiple, entre otras), el predominio de los estereotipos culturales, los patrones culturales que ocasionan la objetivización y cosificación de los cuerpos de las mujeres, evidencian algunas de las causas socio-culturales51, pues al encontrarse frente a grandes dificultades para ejercitar sus derechos y desarrollarse plenamente en nuestras sociedades, hace que caigan en las redes de abuso y explotación, la mayoría de las veces en búsqueda de una vida más digna.
1.1.3.2. Niños, niñas y adolescentes
De igual manera, anualmente al menos 1,2 millones de niños, niñas y adolescentes caen víctimas de tratantes de humanos alrededor del mundo52. Estas cifras nos permiten tener un panorama claro de las y los principales afectados; de ahí que no se pueda entender la trata de personas aislada de las lógicas de dominación patriarcal, así como de los roles de dominación y subordinación de determinados grupos de personas.
Uno de los factores que pone a los niños, niñas y adolescentes en una especial situación de vulnerabilidad ante la trata de personas es que, aun en el entorno familiar y social, no son considerados como sujetos de derechos. Ello implica que no se tomen en cuenta sus opiniones ni expectativas, especialmente en lo que concierne a los servicios que se les brinda. Esta situación también se encuentra en los servicios relacionados con la atención de víctimas de trata de personas, especialmente aquellos de atención y protección, donde debe darse un cambio en la visión de este grupo de especial situación de vulnerabilidad, haciéndolo partícipe del proceso de reintegración luego de su rescate.
1.1.3.3. Personas migrantes
Otro grupo importante a tener en cuenta son las personas migrantes. Las migraciones se han visto alentadas en los últimos años tanto por los cambios en la economía mundial, como por las modificaciones en los mercados de trabajo, por los nuevos conflictos violentos y por las modificaciones de los patrones culturales53; generando así, movilizaciones masivas de personas que escapan de una coyuntura social vulnerable y que buscan un mejor futuro para ellos y para sus familias de forma legal o ilegal54.
Estas condiciones de vida, producto de la segregación social, económica y cultural, originan más motivos de discriminación y marginación, incrementando el riesgo de ser víctimas de trata. A ello se le suma la tolerancia y complicidad política y judicial de las fuerzas de seguridad ante el delito, además de la falta de capacitación y perspectiva de derechos de los distintos operadores, operadoras y autoridades competentes para detectar e investigar los casos de trata55, lo que por cierto se puede resumir en la debilidad institucional del Estado —principal responsable de defender la dignidad y demás derechos de las personas— para enfrentar el problema de trata.
Además, en el caso de las personas migrantes víctimas de trata de personas, se cuenta con una doble condición: la de víctima y, muchas veces, la de migrantes en situación irregular. La prevalencia de esta segunda condición y la sanción impuesta a las víctimas por las autoridades migratorias, implica una revictimización a cargo del Estado y un nuevo desconocimiento de sus derechos. En ese sentido, es importante que las víctimas de trata de personas extranjeras posean los mismos derechos que las víctimas nacionales, se les reconozca su calidad de víctima y reciban un tratamiento protector de su dignidad. En el marco de este reconocimiento, el Estado peruano ha aprobado una visa humanitaria que permitirá una mayor protección de esta población en especial situación de vulnerabilidad56.
1.1.3.4. Población LGTBI
La población LGTBI57 se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad ante situaciones de violencia y, entre ella, la trata de personas. La invisibilización de las problemáticas que afectan a este colectivo, el desconocimiento del goce y ejercicio de sus derechos fundamentales, y la discriminación que sufren sus integrantes, favorece la captación por parte de los tratantes y el mantenimiento de situaciones de explotación. A ello se suma la dificultad para el acceso a los servicios de protección y atención, generándose una doble victimización.
El Plan 2017-2021, reconoce lo establecido por los Lineamientos para la atención de personas LGTBI en los servicios del PNCVFS del MlMP, especialmente el Lineamiento 1 que señala “[…] Ia atención a personas LGTBI víctimas de violencia sobre la base de su orientación sexual, expresión o identidad de género, no exige la creación de nuevos derechos ni que se concedan derechos especiales. Por el contrario, se trata del estricto cumplimiento al derecho a la igualdad y no discriminación y al reconocimiento de que Ia orientación sexual e identidad de género de las personas no pueden ser limitantes en el ejercicio de sus derechos”.
En ese sentido, las personas LGTBI poseen, en el marco de la lucha contra la trata de personas, todos los derechos propios de las víctimas de este delito, la consideración de su especial situación de vulnerabilidad en la creación y prestación de servicios, y el necesario fortalecimiento del actuar estatal para su atención y protección.
Es fundamental tener en cuenta la responsabilidad estatal de proteger a las víctimas de trata, y la consiguiente necesidad de entenderlas como el eje de su accionar, compromete el deber de brindar la protección y asistencia necesaria para evitar las situaciones de revictimización, lograr la reparación integral del daño causado y el restablecimiento total de los derechos y su reinserción a la sociedad, sin miedo y sin estigmatización. Esta responsabilidad del Estado obliga a otorgar una mirada de derechos humanos al problema.
Lo expuesto implica pues, ubicar a las víctimas en el centro de la discusión. Los Estados —al ser los garantes de los derechos humanos de las víctimas—, tienen el deber de crear normas y aplicar estrategias que permitan prevenir el fenómeno, sancionar a los tratantes, y más importante aún, proteger a las víctimas58. Es por ello que la infracción a los derechos humanos de las víctimas de este delito, no sólo proviene de los tratantes, sino que parte del Estado mismo, al no garantizarles a los que se encuentran en su jurisdicción, la plena protección de sus derechos fundamentales, así como las condiciones mínimas de bienestar a fin de que puedan desarrollar su personalidad libremente y optar por un proyecto de vida distinto al que ofrecen los tratantes59.
De ahí que las medidas para la prevención y para impedir que la víctima vuelva a ser objeto de trata constituyen elementos que deben entrar en consideración, de manera que estén encaminadas a modificar las prácticas jurídicas, sociales, culturales e institucionales que sostienen o promueven la tolerancia de esta práctica y que, en muchas ocasiones, permiten la revictimización de la víctima ligadas a los estereotipos por parte la sociedad y el Estado60.
1.2. MARCO NORMATIVO
1.2.1. Internacional
Siendo la trata un grave problema que afecta diversos derechos fundamentales de las víctimas y, más aun, tratándose de un delito, resulta evidente que es el Estado el responsable de su erradicación y de garantizar los derechos de las víctimas y potenciales víctimas, más aun, teniendo en cuenta que el fin último del Estado es defender a las personas -en especial a quienes se encuentran en situación de especial vulnerabilidad- y garantizar sus derechos61.
A fin de contar con un panorama y entendimiento completo de las diferentes implicancias de esta problemática, así como de los compromisos y obligaciones adquiridas por los Estados en materia de lucha contra la trata de personas, resulta necesario tener en consideración los siguientes documentos del derecho internacional6263:
• La Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
• El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo),
• Las Notas Interpretativas (Travaux Preparatoires) al Protocolo de Palermo;
Estos tres documentos conforman el paquete completo de obligaciones internacionales expresamente dirigidas a enfrentar la trata de personas, instrumentos que obligan a los Estados a proteger los derechos de personas64. Cabe referirnos brevemente al denominado Protocolo de Palermo, por ser la norma internacional más importante en la materia, y que por ende marca el desarrollo y contenido de la normatividad interna de los Estados que, como el Perú, la han ratificado. Asimismo, debemos mencionar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por ser el instrumento supranacional de carácter regional más importante.
a. Protocolo de Palermo
El ya referido Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres, niñas y niños, que complementa a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, mejor conocido como el “Protocolo de Palermo”, fue firmado por el Perú en el año 2000, aprobado por Resolución Legislativa N° 27527 de fecha 4 de octubre de 2001, ratificado por Decreto Supremo N° 088-2001-RE, y depositado el 23 de enero de 2002, teniendo como fecha de entrada en vigencia el 29 de setiembre de 2003.
Si bien constituye la norma internacional que perfila el delito de trata de personas en toda su complejidad y especificidad, existen otros instrumentos que pueden servir para perseguir este tipo de conductas como son la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer (CEDAW) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belem Do Pará).
Sin embargo, es este Protocolo el que presenta una mayor complejidad y especificidad respecto al fenómeno de trata. Como ya referimos, este instrumento establece y estandariza la terminología relativa a la trata de personas, señalando definiciones mínimas para la constitución del ilícito penal y sus elementos, a fin de que se pueda criminalizar el fenómeno y se asuma la obligación internacional de emitir las normas internas para su configuración como delito. Asimismo, es a través de este protocolo que se apela a la protección y asistencia de las personas víctimas de trata en países de origen, tránsito y destino, permitiendo su asistencia y apoyo.
Es también a partir de lo dispuesto en este protocolo que se establecen ejes de acción para la reducción y lucha contra la trata de personas, y se apela a la prevención y cooperación conjunta de los Estados65, a fin de perseguir a los infractores, incidiendo sobre todo en su prevención a través de distintas acciones tales como: el refuerzo de controles fronterizos66, y la determinación de los elementos del delito (actividad-medios-fines). Así, esta norma establece como objetivos la prevención y la lucha contra la trata de personas, la protección y ayuda a las víctimas respetando plenamente sus derechos humanos, y la promoción de la cooperación entre los Estados parte para lograr estos fines.
El Protocolo de Palermo establece además cuatro tipos de obligaciones, que son:
• La tipificación y penalización de la trata de personas.
• El otorgamiento de asistencia y protección a las víctimas de trata.
• La prevención, a través de capacitaciones, difusión de información social, ejecución de operativos especiales en zonas de mayor incidencia, entre otras.
• La cooperación y asistencia internacional para la persecución del delito.
b. Convención Americana sobre Derechos Humanos
El artículo 6, inciso 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos67, ratificada por el Estado peruano68, señala que “Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre, y tanto éstas, como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs. Brasil” señala que la prohibición de la trata de personas, tal como está reconocida en el artículo 6.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debe entenderse como: i) la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas; ii) recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra. Para los menores de 18 años estos requisitos no son condición necesaria para la caracterización de la trata; iii) con cualquier fin de explotación69.
Asimismo, la Corte Interamericana estableció también cuáles son las obligaciones de los Estados que derivan del artículo 6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
(…) Respecto de la obligación de garantizar el derecho reconocido en el artículo 6 de la Convención Americana, la Corte considera que ello implica el deber del Estado de prevenir e investigar posibles situaciones de esclavitud, servidumbre, trata de personas y trabajo forzoso. Entre otras medidas, los Estados tienen la obligación de: i) iniciar de oficio e inmediatamente una investigación efectiva que permita identificar, juzgar y sancionar a los responsables, cuando existe denuncia o razón fundada para creer que personas sujetas a su jurisdicción se encuentren sometidas a uno de los supuestos previstos en el artículo 6.1 y 6.2 de la Convención; ii) eliminar toda legislación que legalice o tolere la esclavitud y la servidumbre; iii) tipificar penalmente dichas figuras, con sanciones severas; iv) realizar inspecciones u otras medidas de detección de dichas prácticas, y v) adoptar medidas de protección y asistencia a las víctimas70.
1.2.2. Nacional
El compromiso del Estado Peruano frente a los distintos documentos internacionales relativos a la trata permitió implementar distintas acciones para el cumplimiento de estas obligaciones.
Así, en el año 2004 se promulgó el Decreto Supremo Nº 002-2004-IN, a través del cual se creó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas, para posteriormente ser derogado por el Decreto Supremo Nº 001 – 2016 – IN – que aprueba el Reglamento de la Ley N° 28950 y crea la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes.
Durante el año 2007, se aprobó la Ley Nº 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, norma que amplía las finalidades de la trata de personas respecto del Protocolo de Palermo, tipificándose en el Código Penal dentro de los delitos contra la libertad personal. El tipo penal de trata de personas fue perfeccionado con la aprobación de la Ley N° 30251, publicada el 21 de octubre del 2014, norma que mejora el texto del artículo 153° del Código Penal, para un mejor tratamiento por parte de los y las operadores y operadoras de justicia.
En el año 2011 el Estado Peruano, a través del Decreto Supremo Nº 004-2011-IN, promulgó e implementó el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016 (PNAT), buscando la consecución de los objetivos establecidos para la lucha, perfeccionando las buenas prácticas y buscando optimizando acciones en la prevención, persecución, protección, y gobernabilidad e institucionalidad contra la trata de personas.
Además, el Congreso de la República estableció el año 2012, que el 23 de setiembre de cada año, se conmemore el Día Nacional contra la Trata de Personas, con la finalidad que las instituciones comprometidas en la lucha contra este delito realicen diversas actividades de sensibilización y prevención a la población en general. Asimismo, estableció que el Ejecutivo tenga la obligación de dar cuenta al Congreso de la República sobre las acciones que se vienen adoptando para el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas.
En el año 2015, mediante Decreto Supremo N° 001-2015-JUS, se aprobó la Política Nacional frente a la Trata de Personas y sus formas de Explotación, la misma que tiene por objetivo principal la prevención, el control y reducción del fenómeno de la Trata de Personas, a través de la atención a los factores sociales y culturales que la generan.
En el año 2016, en el mes de febrero, por Decreto Supremo N° 001-2016-IN, aprobó el nuevo Reglamento de la Ley N° 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes que reorganiza y amplía las funciones de los diversos sectores competentes en la prevención, persecución, asistencia, protección y rehabilitación en beneficio de las víctimas de trata de personas y el respeto de sus derechos humanos.
En el mes de mayo de 2016, mediante Decreto Supremo N° 005-2016-IN, se aprobó el “Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de víctimas de Trata de Personas”, instrumento técnico marco que establece las pautas operativas que garantizan la prevención del delito, así como la persecución de la trata de personas y la atención, protección y reinserción de las víctimas peruanas/os en el exterior y en el país y extranjeras/os en el Perú. Además, determina los lineamientos para la acción multisectorial e intergubernamental a nivel de los cuatro ejes de intervención de la Trata de Personas, y establece líneas de acción para la coordinación de competencias de los operadores de los sectores, siendo el fin último, el garantizar la atención y protección de las víctimas y la persecución y sanción de los tratantes.
Finalmente, cabe también mencionar la existencia de planes regionales en materia de trata de personas, que buscan responder a la realidad concreta de su localidad. Actualmente se cuenta con seis (06) planes regionales, pertenecientes a las regiones de Loreto, Tumbes, Cusco, Ayacucho, Puno, Madre de Dios.
CAPÍTULO 2
CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA
Situación de la trata de personas en el Perú
La trata de personas es un fenómeno delictivo que presenta una serie de complicaciones que impiden conocer su magnitud y cuantificarlo.
Son pocos los países que se atreven a ofrecer estadísticas del fenómeno ya que no existen suficientes mecanismos adecuados para brindar información detallada y real del fenómeno. Aunque es muy difícil contar con estadísticas fidedignas sobre la trata de personas, caracterizada por su clandestinidad y peligrosidad, los registros y estudios realizados muestran que las principales víctimas del delito continúan siendo las mujeres (niñas, adolescentes, adultas).
El Estado peruano cuenta con cifras iniciales de casos de víctimas de la trata, las que aún no reflejan la magnitud de este flagelo debido a que este es pocas veces denunciado, ya sea por vergüenza, estigma o temor a la venganza, dado su carácter ilegal –y ligado al crimen organizado- o porque simplemente la víctima no sabe dónde denunciar o no hay dónde hacerlo. La víctima de la trata de personas no denuncia su situación ante las autoridades, temerosa de represalias, ser amenazada o al no tener conciencia de su condición de víctima de este delito.
2.1. INCIDENCIA DEL DELITO
Si bien en el Perú existen algunos estudios que han permitido conocer la problemática de las víctimas, sus características, las modalidades y rutas, la magnitud del fenómeno solo es posible observarla a través de las denuncias realizadas al Ministerio Público y a la Policía Nacional.
El Perú es considerado un país de origen, tránsito y destino de hombres, mujeres, niños y niñas que se encuentran en situación de trata. Según, el Ministerio Público71 entre los años 2009 y 2014, hubo un total acumulado de 2,241 casos de trata de personas. Esta situación implicó, en ese período de tiempo, un total de 3,911 presuntas víctimas y 3,252 presuntos implicados (Gráfico 4).
Gráfico 4. Número de casos, denunciados y víctimas de trata de personas
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015.
En el año 2015 se registraron 889 casos de trata de personas y en el periodo 2016 se registraron 1,144 casos, que sumados a los casos acumulados en el periodo 2009-2014, eleva el total de casos a un total de 4,274 casos72.
Por su parte, entre los años 2009 y 2015, los distritos fiscales con mayor proporción de casos de trata de personas fueron Lima (22.8%), Loreto (10.7%) y Madre de Dios (9.6%). Los tres distritos fiscales acumulan el 43.1% del total de casos de trata del nivel nacional en el periodo señalado (Gráfico 5).
Gráfico 5. Distribución porcentual de casos de trata de personas por distrito fiscal, 2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015.
Entre los años 2009 y 2015, las zonas de mayor incidencia de casos del delito de trata de personas han variado (Tabla 1). Se constata que el distrito fiscal de Lima es el que tiene el mayor número de denuncias en los últimos siete años, habiendo pasado del 20.1% del total de casos en el año 2009 al 41.1% del total de los casos en el año 2015.
Tanto en el año 2009 como en el año 2011, el segundo lugar era ocupado por el distrito fiscal de Madre de Dios (13.9% del total de los casos registrados), sin embargo, en el año 2013 ocupa el tercer lugar (6.8% del total de casos de ese año) y en el 2015 ocupa el cuarto lugar (8.2% del total de casos).
En el año 2009, el distrito fiscal que se ubicó en el tercer lugar por la mayor proporción de casos fue Moquegua. En los años siguientes este distrito fiscal se ubica en un puesto inferior a la mitad en cuanto a denuncias de casos de trata. En el año 2015, el tercer lugar fue ocupado por el distrito del Callao, el cual acumuló un 8.7% de casos del total de ese año.
Finalmente, en el 2016, el distrito con mayor número de casos es Lima (350 casos de 1144 totales), seguido por Callao (88 casos), Madre de Dios (69 casos), Cusco (65 casos) y Junín (61 casos).
2.2. PERFIL DE LAS VÍCTIMAS
En base a la información disponible sobre las denuncias registradas en el Ministerio Público, se puede obtener tres datos básicos de las víctimas: nacionalidad, sexo y edad.
En el periodo 2009 a 2014, del total de víctimas (3,911), el 86.2% era de nacionalidad peruana y el 4.3% era extranjera (Gráfico 6). La mayor parte de las víctimas de trata provienen de países latinoamericanos (3.2%), en la mayoría de los casos de Colombia y Ecuador. También se registraron personas bolivianas, argentinas, brasileras, paraguayas, chilenas, dominicanas y haitianas. El 0.9% de las víctimas provienen de países asiáticos (China, India y Bangladesh) y el 0.2% de países africanos (Guinea, Senegal y Tanzania).
Gráfico 6. Nacionalidad de las víctimas de trata de personas, 2009-2014. (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
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