Sumario: 1. Introducción; 2. Hechos generales; 3. ¿Se está cumpliendo con los propósitos de la Ley de Formalización minera?; 4. ¿Por qué no es una solución la ampliación de plazo para la minería informal?; 5. Conclusiones.
1. Introducción
El 17 de diciembre de 2021, el Congreso de la República emitió la Ley 31388, que prorroga la vigencia del proceso de formalización para los pequeños mineros y mineros artesanales que cuenten con una inscripción vigente en el Registro Integral de Formalización Minera (en adelante, Reinfo[1]), hasta el 31 de diciembre de 2024.
Este proceso viene ampliándose desde el 2002, cuando fue emitida la Ley 27651, extendiéndose el plazo hasta en cuatro oportunidades más, llevándonos a cuestionar: ¿qué tan eficaz es esta ley?, ¿cuáles son los resultados de los procesos de formalización? y ¿qué consecuencias se generan ante la reiterativa ampliación?
Para respondernos estas preguntas, al margen de fenómenos sociales, económicos y culturales también involucrados resulta pertinente realizar un análisis de la norma, de su propósito, de los resultados de la formalización minera y la posición de los organismos públicos y privados.
2. Hechos generales
El 21 de enero del 2002, se promulgo la Ley 27651, mediante la cual se introdujo en la legislación minera el marco legal que permitiría la regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y mineros artesanales, presentando el tema de la formalización minera, mediante la aceptación de compromisos ambientales y de seguridad en el trabajo.
Diez años más tarde y sin mediar resultados relevantes, el 18 de abril del 2012, mediante el Decreto Legislativo 1105, se definió el concepto de minería informal, con el objeto de apoyar el proceso de formalización.
El 23 de agosto del 2013, mediante el Decreto Supremo 032-2013-EM, se estableció que, las empresas mineras que se encontraran con títulos de concesión minera o de contratos de explotación y que estuvieran registradas en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos, tenían un plazo de trabajo hasta el 19 de abril del 2014, que fue ampliado hasta el año 2016.
El 29 de diciembre del 2016, mediante el Decreto Legislativo 1293, se creó el Reinfo, ampliándose nuevamente el plazo para formalizar hasta el 2019.
El 26 de septiembre del 2019, mediante la Ley 31007, se aprueba la restructuración de la inscripción al Reinfo, ampliando nuevamente el plazo hasta el 2021.
Por último, el 17 de diciembre del 2021, mediante la Ley 31388, se prorrogo nuevamente el proceso de formalización minera hasta el 31 de diciembre del 2024, encargando al Poder Ejecutivo que presente la propuesta normativa para la Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal en un plazo de 180 días hábiles.
Han pasado 20 años desde que se promulgo la Ley 27651, teniendo como resultados que 88 252 mineros se inscribieran en el Reinfo, 28 327 se encontraran vigentes y 59 925 se encontraran suspendidos, según los datos del Reinfo a enero del 2022[2].
3. ¿Se está cumpliendo con los propósitos de la Ley de Formalización minera?
Es esencial partir desde el análisis de la norma primigenia, la Ley 27651, empezando por su objeto:
La presente Ley tiene por objeto introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y mineros artesanales, propendiendo a la formalización, promoción y desarrollo de estas.
Del texto podemos resaltar la necesidad del estado en regular las actividades mineras de los pequeños mineros y mineros artesanales para lograr formalizarlos y promover su desarrollo, en ese sentido, el Ministerio del Ambiente, mediante su comunicado del 17 de diciembre del 2021, concuerda en que el sentido de la norma era de “carácter excepcional”[3].
Asimismo, en su segunda disposición final, establece que:
Para el ejercicio de este derecho se dispondrá de dos meses desde la fecha de entrada en vigor de la presente Ley. Tratándose de áreas publicadas como de libre denunciabilidad, el plazo para peticionar el área será de dos meses contados a partir de la publicación respectiva. Vencidos los plazos el área podrá ser peticionada por cualquier persona natural o jurídica.
Aquí podemos ver la norma fijaba un tiempo, buscando generar el interés en los mineros por el cumplimiento para poder continuar con el desarrollo de sus actividades, concordando nuevamente con el Ministerio del Ambiente, en que la norma tenía un carácter temporal[4].
Sumando ambos análisis, podemos concluir en que el estado es consciente de la necesidad de la regulación de las actividades de la minería artesanal y pequeña minería, así como que, el plazo es indispensable para el interés y preocupación de los interesados, buscando como resultado que los mineros se formalicen para poder promover su desarrollo en armonía con la protección de los derechos laborales y ambientales.
Sin embargo, han logrado desnaturalizar sus propósitos, generando durante 20 años de ampliaciones de plazo, que dan como resultado el aplazamiento de los procesos de formalización y el desinterés en la tramitación y competencia desleal.
Otro punto importante dentro de este análisis es, tener clara la diferencia entre la minería ilegal e informal, en ese sentido, Ministerio del Ambiente nos dice que la minería ilegal es:
(…) la actividad que se realiza en espacios prohibidos como las riberas de los ríos, lagunas, cabeceras de cuenca y las zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas, así como a los que usan equipo y maquinaria pesada, que no corresponde a la categoría de pequeña minería o minería artesanal. El Decreto Legislativo 1105 define a los mineros ilegales como aquellos que no cumplen con las exigencias administrativa, técnicas, sociales y ambientales de ley, o que se realiza en zonas en las que esté prohibida.[5]
Y que la minería informal se diferencia en que:
(…) está compuesta por aquellos operadores mineros que no son legales y que han iniciado un proceso de formalización, cumpliendo con las distintas etapas establecidas por el estado, además, los informales no operan en zonas prohibidas ni utilizan maquinaria que no corresponden a su categoría.[6]
Teniendo clara la diferencia, podemos darnos cuenta de que, entre la minería ilegal y la minería informal, existe una línea sumamente delgada.
Ante ello, las acciones como minería ilegal serian consideradas susceptibles a ser sancionados administrativamente, así como penalmente por el artículo 307 del Código Penal referido a la minería ilegal, procediendo a la incautación o destrucción de sus instrumentos y equipos como lo regula el Decreto Legislativo 1100.
Sin embargo, el 07 de enero del 2017, se publicó el Decreto Legislativo 1351, que adiciono al artículo 307, inciso A del Código Penal el siguiente párrafo:
(…) la misma pena será aplicada al que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos metálicos y no metálicos que se encuentre fuera del proceso de formalización”, generándose una puerta para la protección e impunidad hacia los mineros ilegales, en el sentido que, les permite realizar sus actividades sin ser denunciados solo por el hecho de encontrarse en el Reinfo, incumpliendo las medidas ambientales.
4. ¿Por qué no es una solución la ampliación de plazo para la minería informal?
Con la promulgación de la Ley 31388, el Ministerio del Ambiente expresó que:
(…) no se incentiva a aquellos mineros que avanzaron en sus procesos de formalización, mientras que podría incluir a los mineros que han sido suspendidos por incumplir con sus obligaciones básicas.
El citado Ministerio hace énfasis en las cuatro ampliaciones que se dieron durante estos 20 años, además de resaltar que:
(…) muchos operadores ilegales se inscribieran, sin que se hayan demostrado cambios en sus prácticas”, por lo que este tipo de “ampliaciones sin compromisos ni obligaciones claras son un retroceso para la prevención y adecuada gestión social y ambiental de la minería informal.
Concluyendo que:
(…) las ampliaciones sin compromisos ni obligaciones claras son un retroceso para la prevención y adecuada gestión social y ambiental de la minería informal.
En línea con el pronunciamiento del Ministerio del Ambiente, podemos afirmar que esta situación genera una oportunidad para la impunidad de los mineros ilegales, así como la desconfianza la tramitación del proceso, restándole importancia a la necesidad de cumplir con los plazos y la tramitación de los requisitos que pide la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas, los que son:
- La generación del Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal – IGAFOM.
- La acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial.
- La acreditación de titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación respecto de la concesión minera.
- La declaración Jurada que reemplaza el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos.
- El expediente Técnico mediante formatos.
Al respecto, se presentarán algunos de los principales problemas divididos en dos ítems, vinculados a los problemas generados por la minería ilegal en el medio ambiente hasta delitos contra la vida e integridad de las personas, los que son:
- Sobre al medio ambiente:
- Superposiciones en concesiones formales
- Que se realicen actividades en espacios prohibidos (riberas de los ríos, lagunas, cabeceras de cuenca y las zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas)
- Que se ocupen áreas de pueblos indígenas u originarios
- Que se dé la extracción descontrolada y contaminación de ecosistemas sin medidas de restauración, afectando a la flora y fauna
- Afectación a áreas naturales protegidas
- Residuos tóxicos que son consumidos por los pobladores de fuentes como el agua, alimentos cosechados y ganadería contaminada
- Caza y negociación de la fauna local
- Sobre la vida e integridad de las personas:
-
- Explotación laboral
- Explotación infantil
- Prostitución
- Trata de personas
- Sicariato
- Vinculación a grupos narcotraficantes
En ese sentido, aun así, se encontrarán suspendidos en el Reinfo, no significaría que ya pueden ser procesados, sino por el contrario, se encuentran protegidos, continuando así con sus operaciones.
Según el análisis de Ojo Público, sucede que:
La minería informal afecta áreas naturales sin que se pueda hacer mucho al respecto, un ejemplo es el Paisaje Yaguas, corredor biológico entre el sur de Colombia y el norte de Perú. Claus García Ortega, coordinador del lugar a cargo de Zoological Society Perú, indicó que la legislación no permite ejercer medidas de presión a los informales para que se formalicen cuanto antes y, por el contrario, se sigue ampliando los plazos y no hay un control a aquellos que usan mercurio y dañan la vida animal contaminando ríos.[7]
Según el análisis de la Organización Internacional de Migraciones (OIM), se presenta que:
La minería ilegal ha devastado decenas de miles de hectáreas de selva frondosa de la cuarta región más extensa del país y con el 54 % de su territorio bajo la consideración de protegido. Cinco grupos indígenas habitan la región y algunas de las comunidades que se sabe que existen, jamás han sido contactadas.[8]
Es necesario, recalcar que no todos los casos tienen la intención de incumplir con sus obligaciones ambientales y sociales, sucediendo que, el proceso de formalización se encuentra envuelto en la excesiva tramitación y demora en el proceso, que según Hernando de Soto desencadena en que:
El procedimiento demora, por lo menos, 1200 días de trámite y solo para que sea reconocido por el Estado. Después, el proceso restante podría duplicar o triplicar este tiempo. De hecho, la minería informal afecta tanto a la economía que, de formalizarse, podría hacerla crecer hasta en un 10 % al año.
Es así como podemos tener que, la solución no se basa en continuar ampliando el plazo, sino que es necesario reformular la ley de formalización minera para que el proceso no sea tan engorroso y que el estado de suspensión actual en el Reinfo deje de significar la protección ante el inicio de procedimientos administrativos y penales.
5. Conclusiones
Después del análisis realizado podemos concluir en que:
- Realizar ampliaciones a la ley de formalización minera desnaturaliza su carácter excepcional y temporal, generando la desmotivación en el proceso.
- El proceso de formalización minera mediante el registro en el Reinfo abre la oportunidad para que los mineros ilegales no sean procesados administrativa y penalmente.
- Mediante el ejercicio de la minería ilegal se vulneran derechos a la vida e integridad de las personas, así como la afectación al medio ambiente y a la diversidad.
- Se necesita reformular la ley de formalización minera, dejando de lado la burocracia y se proceda a trabajar en conjunto con los pequeños mineros y mineros artesanales.
[1] El Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) es un padrón administrado por el Ministerio de Energía y Minas (Minem), que agrupa a todas las empresas y negocios que se dedican a la explotación o beneficio en el segmento de pequeña minería y minería artesanal, y las exime de responsabilidad penal por el delito de minería ilegal. El Reinfo permite formalizar a los negocios dedicados a los dos segmentos mineros antes señalados, a fin de combatir la minería ilegal, brindar oportunidades de desarrollo económico a estas empresas y preservar el medioambiente en áreas naturales protegidas.
[2]Datos obtenidos del Reinfo, (consultado el 10 de enero del 2022).
[3]Ministerio del Ambiente «Comunicado». Perú: Lima, 2021. Disponible en https://twitter.com/MinamPeru/status/1472047792562401282/photo/1 [consultado el 10 de enero de 2022].
[4] Ministerio del Ambiente. «Comunicado». Perú: Lima, 2021. Disponible en https://twitter.com/MinamPeru/status/1472047792562401282/photo/1 [consultado el 10 de enero de 2022].
[5] Ministerio del Ambiente. «¿Qué es la minería ilegal y la minería informal?». En Diálogos Ambientales: Minería ilegal y Minería Informal. Perú: Lima, 2013. Disponible en https://bit.ly/3riMlH5 [consultado el 10 de enero de 2022].
[6] Ministerio del Ambiente. «¿Qué es la minería ilegal y la minería informal?». En Diálogos Ambientales: Minería ilegal y Minería Informal. Perú: Lima, 2013. Disponible en https://bit.ly/3riMlH5 [consultado el 10 de enero de 2022].
[7] Santos, Geraldine. «Ampliación de la formalización minera hasta el 2024 permite impunidad a mineros ilegales». En Política. Perú: Lima, 2021. Disponible en https://bit.ly/3Fx9daM [consultado el 10 de enero de 2022].
[8] Hualde, Mirem. «La selva muerta». En Trata de seres humanos. Perú: Lima, 2014. Disponible en https://bit.ly/3tygvc2, [consultado el 10 de enero de 2022].
