El amparo ambiental: la vía constitucional hacia la reparación del daño ambiental en el Perú

Sumario: 1. Introducción; 2. El derecho fundamental de gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida; 3. El amparo ambiental; 3.1. Presupuestos; 3.2. Sujeto legitimado; 4. Conclusiones.

1. Introducción

Debido a que el ambiente brinda todas las condiciones necesarias para nuestra subsistencia en la Tierra, su protección se ha visto agudizada desde hace más de medio siglo atrás, a partir —principalmente— de la Declaración de Estocolmo en 1972, que marcó un hito en la búsqueda de la protección jurídica, social, científica y tecnológica del ambiente.

De este modo, se han establecido legalmente algunos mecanismos de defensa del ambiente, entre los que destaca constitucionalmente el proceso de amparo.

Si bien, al hablar del “amparo ambiental” parecería ser un tipo de categoría especial dentro de los procesos constitucionales, empero, se trata del propio proceso de amparo con la precisión de que cuenta con características particulares derivadas de la tutela de derecho fundamental, establecido en el art. 2 inciso 22 de la Constitución Política del Perú, que refiere que toda persona tiene el derecho fundamental de gozar de “un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida”.

En el presente trabajo se hará una aproximación a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, respecto a, primero, el contenido del derecho fundamental de gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida, para luego pasar a analizar la posibilidad de solicitar la reparación del daño ambiental a través del amparo ambiental, los mismos que se complementarán con algunas opiniones de la doctrina, hasta llegar a establecer las conclusiones correspondientes.

2. El derecho fundamental de gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida

Este derecho fundamental se encuentra plasmado en el artículo 2, inciso 22, de la Constitución Política del Perú, la misma que según la STC 04223-2006-AA/TC, de fecha 2 de junio de 2007, recogiendo lo establecido en el art. 13 de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, establece en el fundamento jurídico 4 que este derecho “es condición necesaria para el goce del derecho a la vida y el bienestar colectivo”.

A esto debe agregarse que la importancia del ambiente toma mayor relevancia a partir del contenido del artículo primero de nuestra Constitución, ello porque la dignidad es considerada como el prisma de todos los derechos fundamentales, la misma que necesita de un ambiente adecuado y equilibrado a fin de que pueda materializarse.

Sobre su contenido, el Tribunal Constitucional en la STC 01206-2005-AA/TC, de fecha 20 de abril de 2007, en los fundamentos jurídicos 2 y 3, ha establecido que el derecho a disfrutar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida se encuentra configurado por dos elementos: “1) el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado y, 2) el derecho a que dicho ambiente se preserve”.

Respecto a su primera manifestación, refiere que este derecho incluye la potestad que tienen todas las personas y su dignidad, de vivir en un ambiente que sea adecuado para su desarrollo; caso contrario, este derecho se vería relativizado. Por otra parte, en su segunda dimensión, hace referencia a la obligación que tienen los poderes públicos y a los particulares, a fin de que preserven las características del ambiente en este derecho fundamental, es decir: adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida.

A nivel internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-23/17, de fecha 15 de noviembre de 2017, sobre medio ambiente y derechos humanos, ha referido que el derecho a un ambiente sano es entendido desde una connotación individual así como colectiva, de esta forma:

En su dimensión colectiva, el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el derecho al medio ambiente sano también tiene una dimensión individual, en la medida en que su vulneración puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad personal o la vida, entre otros. La degradación del medio ambiente puede causar daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.

En sentido parecido, en la STC 4223-2006-PA/TC, de fecha 2 de junio de 2007, en el fundamento jurídico 5, refiere que el derecho al ambiente equilibrado y adecuado contiene un deber negativo y positivo. Al respecto, en la composición negativa se hace referencia a la abstención de realizar actos dañinos al ambiente por parte del Estado; en tanto, respecto a su faz positiva, se imponen deberes de conservación del ambiente adecuado y equilibrado, y, a su vez, el de prevención de daños a este.

Consideramos que la prevención de daños ambientales es la más importante línea de combate a fin de conservar el ambiente en estados óptimos o en condiciones favorables para el desarrollo de la vida de las personas. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en la STC 1206-2005-PA/TC, de fecha 20 de abril de 2007, en el fundamento jurídico 10, al referir que este principio:

Se desprende de la faz prestacional inherente al derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, lo que ha sido concretizado por el legislador ordinario. En tal sentido, es ineludible el deber del Estado de prevenir adecuadamente los riesgos ante los cuales se encuentra el ecosistema, así como los daños que se pueden causar al ambiente como consecuencia de la intervención humana, en especial en la realización de una actividad económica. Más aún, el principio de prevención obliga al Estado a ejecutar acciones y adoptar medidas técnicas que tengan como fin evaluar los posibles daños que se pueda ocasionar al medio ambiente.

Estos fundamentos del máximo intérprete de la Constitución guardan relación con la definición del principio de prevención, establecida en el artículo VI, del título preliminar de la Ley 28611, Ley General del Ambiente, que manifiesta que:

La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.

A esto habría que añadir un aspecto importante: cuando la prevención tiende a fracasar, y por tanto, la conservación del ambiente pierde significancia, se necesita de algo más a fin de que se garantice el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Hablamos, precisamente, de la reparación del daño ambiental.

Esto es importante, dado que al ocurrir el daño ambiental ocurre también la afectación al derecho fundamental a gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida, tal como se puede inferir del contenido normativo de este derecho fundamental. Pero ¿qué se entiende por daño ambiental? La Ley General del Ambiente, Ley 28611, en el artículo 142.2, lo define como: “todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales”. Para Ortega & Ávila[1]:

El daño ambiente es la afectación, disminución o aminoración sobre el valor del bien o recurso natural y ambiental, que conduce al desconocimiento de los derechos e intereses ambientales colectivos, generado tanto en actividades ilegales o antijurídicas como en actividades amparadas legalmente, que, a pesar de estar precedidas de una autorización otorgada por la autoridad ambiental, implican casos de abuso o desconocimiento por parte de su titular.

Al respecto, como el daño ambiental es una afectación directa al ambiente, como derecho humano, fundamental, bien jurídico protegido e interés jurídicamente protegido, su persecución puede darse a través de la vía penal, civil, administrativa, constitucional e incluso a nivel de derecho internacional. Empero, centrándonos en la vía constitucional, el medio llamado para impulsar la pretensión reparatoria del daño ambiental se da a través del proceso de amparo, como veremos a continuación.

3. El amparo ambiental

Históricamente, los mecanismos jurisdiccionales estuvieron orientados a la tutela de los derechos individuales, respecto de los cuales se debía acreditar una afectación a la esfera jurídica de la persona; no obstante, la protección de los derechos colectivos y difusos, como lo es el derecho a un medio ambiente sano, se tornaba difícil, pues se trata de un derecho que pertenece a todas las personas físicas, al estar orientado a garantizar la idoneidad de la composición cualitativa del ambiente, indispensable para el desarrollo humano en condiciones de dignidad, por lo que su tutela jurisdiccional debería permitir que cualquiera de ellas pudiera accionar en su defensa[2].

Sin embargo, esto fue variando gracias a que la regulación jurídica internacional confirió deberes y obligaciones a todos los estados, a fin de que estos creen mecanismos jurídicos de protección del ambiente, tanto de forma particular como colectiva.

Así, el proceso constitucional llamado a cubrir esta finalidad es el proceso de amparo, en el que se abre la posibilidad de buscar la reparación del daño ambiental y la defensa del derecho fundamental a vivir en un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida y que, si bien se ha hecho una denominación especial como la de “amparo ambiental”, en esencia, se trata del proceso de amparo con algunas características especiales derivadas del contenido de este derecho.

En ese sentido, la STC 04216-2008-PA/TC, de fecha 6 de marzo de 2013, en los fundamentos jurídicos 8, 9 y 10, refiere que el amparo ambiental:

Es el proceso constitucional mediante el cual se pretende tutelar el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado. Sin pretender crear una nueva categoría procesal, es de advertirse que este Tribunal ha desarrollado una línea jurisprudencial al respecto, tomado en cuenta la singularidad de lo discutido en este tipo de procesos. Por ejemplo, usualmente las demandas de amparo ambiental son concebidas como pretensiones colectivas o difusas, puesto que “(…) la satisfacción del derecho de uno de los integrantes de tal comunidad implica la satisfacción del resto de sujetos de dicha colectividad” (STC 05270-2005-PA/TC, f. 7). Ello ha significado la necesidad de adaptar la perspectiva clásica del derecho procesal —centrada en la resolución de intereses individuales— a contextos en donde la titularidad de un derecho corresponde a un conjunto indeterminado o colectivo de personas. La legislación nacional ha recogido algunos ejemplos de ello, como es el Código Procesal Civil (art. 82) o Ley N.º 28611, Ley General del Ambiente (art. 143), en donde se establece una legitimación para obrar de amplias dimensiones. […] Ello desde luego tendría también un impacto importante en la institución de la cosa juzgada, la que deberá ser acomodada a este tipo de conflictos.

En el proceso del amparo ambiental se han analizado, según lo establecido en la STC 316-2011-PA/TC, de fecha 17 de julio de 2012, en el fundamento jurídico 13, siguiendo lo antes planteado por la STC 0048-2004-PI/TC, en su fundamento jurídico 18:

a) El principio de desarrollo sostenible o sustentable [que consiste en prevenir un daño al medio ambiente que, en la actualidad, es potencial];

b) El principio de conservación, en cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo los bienes ambientales;

c) El principio de prevención, que supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia;

d) El principio de restauración, referido al saneamiento y recuperación de los bienes ambientales deteriorados; [subrayado añadido]

e) El principio de mejora, en cuya virtud se busca maximizar los beneficios de los bienes ambientales en pro del disfrute humano;

f) El principio precautorio, que comporta adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista incertidumbre científica e indicios de amenaza sobre la real dimensión de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente; y,

g) El principio de compensación, que implica la creación de mecanismos de reparación por la explotación de los recursos no renovables. [subrayado añadido]

Al respecto, se puede evidenciar un antecedente jurisprudencial del Tribunal Constitucional, por medio del cual se funda la idea de plantear la reparación del daño ambiental a través del amparo ambiental.

3.1. Presupuestos

Cómo se dijo, el denominado amparo ambiental es en estricto un proceso constitucional de amparo, por tanto, la pretensión de reparar el daño ambiental, por medio de la preservación del derecho fundamental de gozar en un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida, debe cumplir los siguientes presupuestos:

• Se afecta o amenaza de manera inminente un derecho fundamental que tiene sustento constitucional directo, o cuando se afectan los aspectos constitucionalmente protegidos de éste, pero distintos de la libertad individual y derechos fundamentales conexos a ella, así como del derecho de acceso a la información pública y el derecho a la autodeterminación informativa[3].

Al respecto, el derecho  fundamental a gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida se encuentra expresamente plasmado en el artículo 2, inciso 22, de la Constitución Política del Perú. La búsqueda de la reparación del daño ambiental tiene como fundamento garantizar este derecho fundamental en el sentido de que, cuando se daña el ambiente, la garantía de las condiciones ambientales favorables para el desarrollo de la vida se relativiza; por tanto, se hace necesario realizar acciones de reparación del daño ambiental (in natura, compensatoria e indemnizatoria), para enmendar la relativización de este derecho ambiental.

• El hecho lesivo se produce en función de un acto comisivo u omisivo de cualquier autoridad, funcionario o persona —natural o jurídica—, como podría ser la expedición de una ley, de una resolución judicial, de un acto administrativo de autoridad o funcionario, o de una orden, acto o disposición de un particular[4].

Cabe señalar que este presupuesto puede ser satisfecho a través de distintas maneras; por ejemplo, cuando se trata de una persona que realiza la tala ilegal de más de 100 hectáreas en la Amazonía. Este hecho, a todas luces, atenta contra el ambiente y, por supuesto, contra el derecho fundamental de vivir en un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. En este sentido, la búsqueda de la reparación del daño ambiental cobra vigencia, dado que se necesita recuperar la productividad ambiental que se tenía antes del hecho dañoso. Por otro lado, también se vería satisfecha cuando una autoridad administrativa omite de forma dolosa ciertas acciones destinadas a prevenir un hecho dañoso al ambiente por encontrarse en estado de garante. De igual forma, la acción de reparación del ambiente es indispensable a fin de garantizar el efectivo goce de este derecho fundamental.

• No existen vías procedimentales específicas igualmente satisfactorias en el ordenamiento constitucional para la protección del derecho fundamental afectado. Por ello, en principio, el amparo debe ser un proceso subsidiario que no reemplace a otros medios ordinarios de defensa judicial[5].

Sin embargo, el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley 31307, ha planteado ciertas excepciones en el artículo 43 en:

1) Una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes de vencerse el plazo para que quede consentida;

2) Por el agotamiento de la vía previa la agresión pudiera convertirse en irreparable;

3) La vía previa no se encuentra expresamente regulada o ha sido iniciada innecesariamente por el afectado;

4) No se resuelve la vía previa en los plazos fijados para su resolución.

En este sentido, consideramos que al momento de dilucidar los casos en este tipo de proceso, debe tomarse en cuenta la importancia del derecho fundamental de gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida, pues, como ya se dijo, este derecho permite materializar todos los demás derechos; además, la pretensión de la reparación del daño ambiental podría aplicarse a través de la segunda excepción mencionada supra, es decir, el daño ambiental puede tornarse en irreparable.

Lo anterior sugiere, además, que se puede aplicar el criterio precautorio establecido en el inciso k del numeral 4.2 del artículo 4 de la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental[6]. De esta manera, en caso de que concurra la posibilidad de que el daño sea grave o irreversible, la ausencia de certeza absoluta no es óbice para que no se apliquen medidas eficientes y eficaces; por ejemplo, encaminadas a contrarrestar la degradación del ambiente.

3.2. Sujeto legitimado

Al respecto, el artículo 40 del Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley 31307, establece entre otras cosas que: “El afectado puede comparecer por medio de representante procesal. No es necesaria la inscripción de la representación otorgada […]”.

A criterio propio, dadas las características del daño ambiental, a fin de determinar la legítima representación procesal en el proceso de amparo ambiental, se tiene que tomar en consideración lo que estable la Ley General del Ambiente, Ley 28611, en el Artículo IV, del artículo 1 del Título Preliminar, en el sentido que:

Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia.

Ello, en concordancia con el artículo 143 de la Ley General del Ambiente, Ley 28611, que declara sobre la legitimidad para obrar en las pretensiones de reparación del daño ambiental, que:

Cualquier persona, natural o jurídica, está legitimada para ejercer la acción a que se refiere la presente Ley, contra quienes ocasionen o contribuyen a ocasionar un daño ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo III del Código Procesal Civil.

Por tanto, en concordancia con este contenido normativo, toda persona está facultada a plantear una acción de amparo, cuando se busque la reparación del daño ambiental y la protección del derecho fundamental establecida en el artículo 2 inciso 22 de la Constitución, tanto de forma individual como colectiva, aun cuando esta persona no haya sido afectada directamente ante un hecho dañoso para el ambiente.

4. Conclusiones

• El amparo ambiental es una de las principales alternativas hacia la búsqueda de la reparación del daño al ambiente y la preservación del derecho fundamental de gozar de un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida.
• En específico, el amparo ambiental puede servir para actuar de forma inmediata hacia la búsqueda de la reparación ambiental. De igual manera, puede servir para ordenar a los distintos poderes del Estado la adopción de medidas encaminadas a conservar el patrimonio natural del Estado, así como la adopción de medidas que prevengan hechos dañosos al ambiente.
• Cualquier persona está legitimada a interponer un amparo ambiental, sea de forma individual como colectiva, incluso si no haya sido afectado de forma directa por el daño ambiental. No se necesita certeza científica para ordenar la actuación de medidas encaminadas hacia el cese de los efectos del daño ambiental.
  

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[1] Ortega Guerrero, Gustavo Adolfo y Ávila Suárez Tito Simón. “El daño desde la teoría de la responsabilidad ambiental”. En Amparo Rodríguez, G., y Vargas Chaves, i. (ed.). Perspectivas de responsabilidad por daños ambientales en Colombia. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2015. Disponible en: bit.ly/3t5Z1CF [consultado el 20 de mayo de 2022].

[2] Anglés Hernández, Marisol. “El juicio de amparo como vía de protección del derecho humano a un medio ambiente sano”. En Gonzáles Martín, Pelayo Moller, y Estrada Adán. (dir.). Las reformas constitucionales de amparo y derechos humanos de junio de 2011. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2021. Disponible en: bit.ly/3wZpZOV [consultado el 15 de mayo de 2022]

[3] Landa Arroyo, César. “El amparo en el nuevo Código Procesal Constitucional peruano”. En Woischnik Jan. (ed.). Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung E.V., 2005. Disponible en: https://bit.ly/3z5joE1 [consultado el 22 de mayo de 2022].

[4] Sánchez, 1987 y Cascajo Gimeno, 1984 citado en Landa Arroyo, César. “El amparo en el nuevo Código Procesal Constitucional peruano”. En Woischnik Jan. (ed.). Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung E.V., 2005. Disponible en: https://bit.ly/3z5joE1 [consultado el 22 de mayo de 2022].

[5] Landa, César. Op. cit., p. 364.

[6] Aplicado según lo establecido en el artículo 2 de la Ley 29050, Ley que modifica el literal k) del artículo 5 de la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, publicada el 24 de junio de 2007, que refiere: “Adecúase el texto del artículo VII de la Ley 28611, Ley General del Ambiente, y el de todo texto legal que se refiera al ‘criterio de precaución’, ‘criterio precautorio’ o ‘principio de precaución’ a la definición del Principio Precautorio que se establece en el artículo 5 de la Ley 28245, modificado por el artículo 1 de esta Ley”.