Sumario: 1. Introducción, 2. La adhesión, 3. La adhesión en las resoluciones del jurado nacional de elecciones, especial referencia a los procedimientos de vacancia, 4. La adhesión en las resoluciones del jurado nacional de elecciones, especial referencia a los procedimientos de vacancia, 5. Palabras finales
1, Introducción
En épocas pre-electorales es muy frecuente la presentación de vacancia contra autoridades municipales, sea alcalde o regidores, esta herramienta de participación ciudadana como mecanismo de democracia directa si bien resulta necesaria en regímenes políticos democráticos como el nuestro, no se puede negar que, en muchas ocasiones, se usa como mecanismo de distracción política y pata entorpecer la gestión electa e incluso en ocasiones como arma de chantaje a autoridades en ejercicio.
Esta figura de la vacancia trae consigo diversos temas relacionados al mismo y que se desarrollan en el proceso en sí y que, en ocasiones ha genera dudas en su desarrollo y aplicación, ya sea porque el marco normativo que regula la vacancia municipal o regional es insuficiente o ya sea por la dispersa e insuficiente jurisprudencia aplicable; en efecto, así se tiene que, por ejemplo en el caso de la vacancia Municipal, solo es abordada por tres normas (artículos 22, 23 y 24 de la Ley 27972 ―Ley Orgánica de Municipalidades― y en el caso de la vacancia de autoridades regionales, lo hace en una sola norma (artículo 30 de la Ley 27867 ―Ley Orgánica de Gobiernos Regionales―)
Como es evidente ante la escueta normatividad, existe figuras de corte procedimental como sustantiva que debe aplicarse a los procedimientos de vacancia, pero al no estar reguladas se presentan, entonces, vacíos o lagunas en la Ley, las cuales deben ser llenadas mediante la integración normativa, utilizando además las diversas reglas que prevé el propio ordenamiento jurídico, tal como lo prevé el artículo VIII del Título preliminar del Código civil, que señala: “Los jueces no pueden dejar de administrar justicia por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos, deben aplicar los principios generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran el derecho peruano”
Como se aprecia la referida norma habilita utilizar algunos principios generales del derecho como la integración o la analogía, entre otros; en ese sentido, en el caso que nos ocupa, ante los posibles vacíos o lagunas que presente la normativa que regula la vacancia se en el ámbito municipal o regional los jueces lectorales (Consejo municipal o regional o Jurado Nacional de Elecciones, según corresponda) tienen que recurrir a los principios generales de derecho.
Siendo ello así, tenemos que una de las figuras muchas veces invocada en estos procesos de vacancia es la de la Adhesión, utilizada muchas veces como herramienta dilatoria a los procedimientos de vacancia, los cuales ―per se― deben culminarse en 30 días hábiles según la ley, empero por incidentes como los mencionados suelen dilatarse mucho tiempo más.
Es por ello que en este trabajo abordaremos tal arista, a efectos de tratar de entender su alcance fundamento y alcance que nos ayude a delimitar su invocación.
2. La adhesión
La adhesión para el diccionario de real academia de la lengua española es: “Acción y efecto de adherir o adherirse” y adherirse en su tercera acepción es: “Sumarse o manifestar apoyo a una doctrina, declaración, opinión”, asimismo en su cuarta acepción ya con rasgos jurídicos, para el mismo diccionario Adhesión es: “Dicho de una persona: Sumarse al recurso formulado por otra”[1]
Para la enciclopedia jurídica OMEBA, Adhesión es:
“Del latin adhaesio y ad-haesus derivado del verbo adhaerere, estar pegado estrechamente. En el lenguaje jurídico tiene una aceptación general aplicable a contratos de derecho privado y público asimismo a una forma de convención del Derecho internacional público en este sentido consiste en el ato por el cual un sujeto del derecho presta su consentimiento otro acto realizado por un terceo y del que hasta entonces había pertenecido ajeno”[2]
La figura de la adhesión ha sido regulada en los procesos judiciales como en los procedimientos administrativos, así el Código Procesal Civil (CPC) se regulaba en el artículo 370 del mismo, que señalaba, antes de la reforma, que:
“El Juez superior no puede modificar la resolución impugnada en perjuicio del apelante, salvo que la otra parte también haya apelado o se haya adherido. Sin embargo, puede integrar la resolución apelada en la parte decisoria, si la fundamentación aparece en la parte considerativa” (cursivas nuestras)
Ahora la adhesión en sentido estrictamente jurídico-procedimental o procesal si bien encontraba regulación en el Código Procesal civil cuando se regula la adhesión a la apelación, la cual incluso ha sido derogada por Ley 31591, por lo no obstante su derogación haremos alusión la adhesión regulada primigeniamente, a la razón de querer exponer los alcances de esta figura jurídica procesal, diremos sobre la adhesión y su antigua regulación por el Código Procesal civil, que:
“La adhesión a la apelación, llamada también apelación adhesiva o derivada, es aquel instituto procesal que tiene lugar cuando una resolución judicial produce agravio a ambas partes por lo que, planteado, concedido y corrido traslado del recurso de apelación correspondiente, la otra parte o su representante se adhiere a él dentro del plazo que tiene para absolver dicho traslado, no coadyuvando a los intereses de quien interpuso tal recurso ni simplemente contradiciendo los fundamentos o alegaciones contenidas en él (lo que supondría su absolución), sino solicitando, al igual que el apelante, que se modifique o revoque la resolución cuestionada en lo que resulte agraviante o perjudicial para el adherente y en base a la propia fundamentación del último o, inclusive, a la invocada por el apelante”[3]
Cabe añadir que el propio Jurado nacional de Elecciones (JNE) ha establecido que, en caso de vacíos en la regulación del procedimiento de vacancia, regulado tanto en la Ley Organiza de Municipalidades como de Gobiernos Regionales, se debe aplicar de forma supletoria otras normas como podría ser el CPC o la Ley 27444 ―Ley del Procedimiento Administrativo General, así lo estableció por ejemplo en la Resolución 3952-2022-JNE, en donde preciso:
“Corresponde precisar que el TUO de la LPAG o la LOM no regulan de manera específica el instrumento legal de la “tacha”, como sí lo hace el CPC; siendo así, se aplicará de manera supletoria los artículos correspondientes de dicho cuerpo normativo (ver SN 1.10., 1.11. y 1.12.)”
No obstante ello, como se aprecia, incluso, la norma procesal civil no regulaba la adhesión de forma autónoma sino que lo hacía relacionada a un medio impugnatorio como la apelación, apreciándose, por ello que la adhesión ―entonces― no es regulada como un acto de ayuda o colaboración con el recurso planteado sino muy por el contario se trata de un acto procesal que implica presentar una posición contraria a la del recurso de apelación planteado, proponiendo incluso una pretensión impugnatoria propia y distinta, por lo que los alcances de la adhesión del modelo procesal civil, es ajena a lo que entiende el JNE respecto a la adhesión a un pedido de vacancia, pues en estos últimos casos el adherente busca si, coadyuvar o sumarme a los intereses de quien presento el pedido primigeniamente de vacancia.
No obstante lo anotado, en el caso del tipo de adhesión que aquí comentamos, es una adhesión más de naturaleza administrativa que de índole privada, por cuanto es tramitada ante entes públicos y como tal la norma que en primer lugar se debe aplicar es el TUO de la Ley 27444 ―Ley del Procedimiento Administrativo General―, aprobado por D.S 004-2019-JUS, pues finalmente el procedimiento de vacancia es conducido siempre, ya sea en primera o segunda instancia, por un ente público, los cuales a tenor de la primera parte del artículo I del título preliminar del TUO de la Leu 27444, aprobado por D.S 004-2019-JUS, se ciñen a lo regulado por el artículo citado que refiere: “La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública …”
Por lo que, tanto Municipalidades, Gobiernos Regionales y el propio Jurado Nacional de Elecciones, como última instancia en los procedimientos de vacancias, están sometidos a dicha norma.
Siendo ello así, podemos apreciar que la norma del procedimiento administrativo general solo regula la figura de la adhesión a un recurso impugnatorio, así en el numeral 201.2 del artículo 201, señala, escuetamente, que:
“Puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolución final en la instancia, determinando que la resolución impugnada quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en cuyo caso sólo tendrá efecto para quien lo formuló” (cursivas nuestras)
Como se aprecia la Ley del Procedimiento Administrativo General guarda también silencio a la hora de regular de forma específica la figura de la adhesión y tan igual que la norma procesal civil, solo lo hace en los casos de un medio impugnatorio, por lo que la figura de la adhesión, dentro de esta norma procedimental tampoco tendría un tratamiento jurídico propio y particular.
Ahora, tratando de dar un contenido a la adhesión en materia electoral, se tiene que, es evidente que en el caso de los procedimientos administrativos, conforme a la regulación establecida en el TUO de la Ley 27444 ― Ley del Procedimiento Administrativo General― solo se podría presentar en los procedimiento trilaterales, en donde existen dos o más administrados que contraponen sus intereses y es la administración quien resuelve dicha controversia, pues solo en estos procedimientos cabe la posibilidad que otro administrado se adhiera al recurso planteado en contra de lo que resolvió la administración.
4. La adhesión en las resoluciones del jurado nacional de elecciones, especial referencia a los procedimientos de vacancia
Como es mayoritariamente aceptado por el propio Jurado Nacional de Elecciones la adhesión a los pedidos de vacancia son totalmente permitidos, sin embargo, tanto a nivel del máximo órgano electoral, como de los consejos regionales o municipales, no existe un desarrollo jurisprudencial adecuado sobre la naturaleza y alcance de esta figura procedimental.
Por ello, trataremos en encontrar un sentido y contenido a esta figura, fundamentalmente desde las propias resoluciones emitidas por el JNE.
En ese sentido, de los pronunciamientos del máximo órgano electoral del país, se tiene en primer lugar que dicho colegiado entiendo a la adhesión como una pretensión especial respecto al pedido inicial de vacancia, razón por la cual el pedido de adhesión requiere un pronunciamiento expreso sobre su admisibilidad por parte del pleno del consejo ante el cual se ventila el pedido de vacancia, esto es así conforme lo expresa el JNE en la Resolución 0248-2024-JNE:
“Lo expuesto vulneró el derecho al debido procedimiento de los solicitantes de la adhesión (ver SN 1.5.), pues, al no ser incorporados como parte del procedimiento (o en su defecto denegarles el pedido), no era posible que estos puedan fundamentar sobre el fondo del asunto ni contradecir la decisión del concejo municipal con relación al eventual rechazo de su pedido de adhesión
Además, por las razones descritas, este órgano electoral no puede emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto en mérito del presente recurso de apelación, ni cuestionar el voto emitido por el señor regidor, toda vez que, el concejo municipal sometió a votación el pedido de vacancia presentado por doña Eliana, sin que previamente dicho regidor haya sido incorporado formalmente como parte peticionante de la vacancia.
Por consiguiente, corresponde declarar fundado en parte el recurso de apelación interpuesto y declarar la nulidad de la decisión adoptada en la sesión extraordinaria de concejo del 5 de diciembre de 2024 y del Acuerdo Municipal Nº 128-2023-C/CPP de la misma fecha, en los cuales se desestimó el pedido de vacancia presentado por doña Eliana (ver SN 1.6.); en consecuencia, devolver los actuados al concejo municipal a efectos de que, previo a la decisión sobre el pedido de vacancia, se pronuncie sobre los pedidos de adhesión formulados por don Edwin Gallardo Manrique y el señor regidor.”[4]
En este fallo el Tribunal electoral admite la adhesión a la solicitud de vacancia incluso incorporando hechos nuevos, pues finalmente ―como lo expone el propio Jurado Nacional de Elecciones― lo que se admite es la adhesión al pedido de vacancia, pudiendo tratarse, incluso, sobre una causal distinta a la presentada por el primer solicitante de la vacancia, tal como lo admite el JNE en la Resolución Nº 3950-2022-JNE:
“El señor recurrente sostiene que el señor alcalde se encuentra incurso en la causa de vacancia debido a las contrataciones de bienes y servicios realizadas por la entidad edil en el 2019 y 2020 con don Ricardo y don Humberto (hermano y sobrino, respectivamente, de doña Rosa, con quien guarda una relación de afinidad por tener un hijo en común). Por su parte, el pedido de adhesión agrega las contrataciones efectuadas en el 2020 con doña Claudia, esposa de don Humberto”[5]
De igual forma en la Resolución Nº 0083-2023-JNE, el supremo órgano electoral, señala:
“c) En caso de presentarse solicitudes de adhesión con anterioridad a la realización de la sesión de concejo, estas deberán resolverse de manera previa al pronunciamiento de la vacancia”[6]
Por su parte en la Resolución 0024-2024-JNE, se señala:
“Aunado a ello, de la solicitud de adhesión, así como del recurso de apelación interpuesto por don Jorge Gallegos, se verifica la presentación de la solicitud de Transparencia y Acceso a la Información del 16 de agosto de 2023, suscrita por don Juan Zuirita Aguirre. a través de la cual se requirió la remisión del expediente de contratación de don Herbert Arenas y de los documentos emitidos por señores regidores respecto de la misma, informes de control que se hayan generado a razón de su contratación e informe sobre el haber mensual que percibe un chofer dentro de la Municipalidad Provincial de Arequipa”[7]
Antes de comentar lo expuesto en las resoluciones citadas, vale la pena destacar que, en el caso de las Resoluciones Nº 0083-2023-JNE y Nº 0024-2024-JNE, estas han sido expedida con posterioridad a que se excluya la adhesión a la apelación del Código Procesal civil, mediante la Ley 31591, que servía de sustento del propio JNE para fundamentar el tratamiento de la adhesión a los procedimientos de vacancia, empero aun con esta modificación a la norma procesal civil, el JNE sigue admitiendo la figura de la adhesión a los pedidos de vacancia.
Entonces, se puede concluir que el Jurado Nacional de Elecciones no sustenta la figura de la Adhesión a una solicitud de vacancia en la CPC sino que lo hace en principios jurídicos como el interés público, tal como lo expone en la Resolución Nº 0258-2024-JNE[8]:
“En la mencionada sesión extraordinaria, el concejo municipal, como primera instancia competente para emitir pronunciamiento respecto al pedido de vacancia (ver SN 1.3), así como de las incidencias que en este puedan suscitarse, declaró procedente el pedido de adhesión a la solicitud de vacancia, presentado el 19 de octubre de 2020, por los señores adherentes.
Al respecto, si bien de los actuados en el Expediente Nº JNE.20200028470 (traslado), se verifica que doña Mirna Karina Tay Magallanes, solicitante originaria de la vacancia, falleció el 15 de octubre de 2020, no es menos cierto que, en los procesos de vacancia de autoridades municipales, se aprecia la existencia de un interés público que se debe tutelar, entendiéndose este como un derecho deber ciudadano de supervisar y controlar el desempeño de sus autoridades […], por lo que resultan procedentes los pedidos de adhesión a las solicitudes de vacancia aún si nos encontramos ante un hecho fortuito como el fallecimiento de los peticionantes primigenios. Esta adhesión debe realizarse hasta antes de que exista un pronunciamiento en sede administrativa, es decir, municipal […]; lo que en el presente caso se ha verificado, por lo que la incorporación de los señores adherentes resulta acorde a ley”
5. Palabras finales
Con lo analizado líneas precedentes se puede concluir que la figura de la adhesión si bien ha tenido un tratamiento específico en campos distintos al electoral, se tiene que en esta sede recibe un tratamiento especial y particular, pues en este caso se admite en base a los fines que persigue del procedimiento de vacancia, que no es otro que cautelar el interés público, por lo que, no obstante, no existir una regulación específica sobre esta figura, la misma es pacíficamente admitida.
En efecto, la admisión de la adhesión a la solicitud de vacancia de autoridades electas se debe interpretar de forma amplia, permitiéndose incluso en supuesto que ―per se― no encajarían dentro de la misma, desde un entendimiento puro de la figura de la adhesión en donde solo sería permitido si la adhesión es integra tanto en el petitum como en los fundamentos de hechos y de Derecho al cual se adhieren; sin embargo, en la adhesión aquí analizada, es admitida, incluso en los casos en donde el adherente aporta hechos y/o pruebas nuevas y distintas al pedido inicial, ello conforme lo expone el propio Jurado Nacional de Elecciones, en donde se expone que la adhesión es admisible de forma amplia, pues los pedidos de vacancia como deber-derecho ciudadano se plantean en como mecanismos de democracia directa, que tiene como sustento el interés público, por lo que no existe razón para limitar ni restringir su admisión sino por el contrario aplicarla de forma extensiva y amplia.
Por último toca agregar que otro aspecto relevante en los pedidos de vacancia, conforme lo ha dejado sentado el máximo órgano electoral, es que las solicitudes o pedidos de adhesión a una solicitud de vacancia deben ser admitidas expresamente por el Consejo municipal o regional, previo al pronunciamiento de fondo, debiendo además permitir el ejercicio del derecho de defensa de la autoridad cuya vacancia se solicita, frente al pedido de adhesión, pues de no hacerlo configuraría la nulidad del pronunciamiento del consejo.
[1] Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española. 23ª edición. Ed. Digital: https://dle.rae.es/adherir
[2] Enciclopedia Jurídica Omeba, Buenos aires, 1954, T-I, p. 469-470
[3] División de Estudios Jurídicos de Gaceta Jurídica. Manual del Proceso Civil. Todas las Figuras Procesales a través de sus fuentes doctrinarias y jurisprudenciales. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, Volumen I, Tomo I. p. 729.
[4] Fundamentos 2.7 y 2.8 de la Resolución Nº 0248-2024-JNE
[5] Fundamentos 3.15 de la Resolución Nº 3950-2022-JNE
[6] Fundamento 2.9 de la Resolución Nº 0083-2023-JNE
[7] Fundamento 3.16 de la Resolución Nº 0024-2024-JNE
[8] Fundamento 2.4. de la Resolución Nº 0258-2024-JNE
