50 años no se cumplen todos los días. El objetivo de la presente nota, con ocasión de dicha conmemoración, es dar una mirada al origen del Sistema Nacional de Pensiones (SNP), creado en 1973 por el D.Ley. 19990, así como de las particularidades de su desarrollo y las vicisitudes de las reformas que ha atravesado.
En el Perú se ha transitado -en materia de pensiones- de una protección restringida (solo para servidores públicos, en 1850, con la Ley de Goces, Cesantía y Montepío) a un seguro social (régimen contributivo para trabajadores, públicos y privados) y recién en el 2011 y 2015, con la creación de Pensión 65 y el Programa Contigo, a un modelo de seguridad social que incluye herramientas asistenciales no contributivas.
Si bien a inicios del siglo pasado las Leyes 1378 y 4916 regularon mecanismos para la protección frente a determinados riesgos laborales (a cargo de los empleadores), fue recién el 12 de agosto de 1936, con la dación de la Ley 8433, que creó el Seguro Social Obrero, que se asumió el modelo contributivo de Bismarck.
Esta norma, que se dictó durante el gobierno de Óscar Benavides, en base al proyecto de Edgardo Rebagliatti[1], creaba un seguro obligatorio para los obreros, aprendices, trabajadores a domicilio (domésticos) e independientes, ante riesgos de enfermedad, maternidad, vejez, invalidez y muerte, a través de la Caja Nacional del Seguro Social.
Para Tesch[2], una de sus omisiones fue no definir la categoría “obrero”, que se extraía de excluir a aquellos comprendidos en la Ley 4916. Este concepto comprende a los trabajadores en cuya labor predomina la actividad manual; mientras que “empleados” serían aquellos en cuya labor predomina el carácter intelectual.
La pensión de vejez se otorgaba a los asegurados con 60 años de edad y un mínimo de 1,040 imposiciones semanales (20 años). El monto de la prestación era el 40% del salario promedio de los últimos 5 años, con aumentos del 2% por cónyuge y cada hijo.
Si bien se pretendía una aplicación inmediata de la norma, en la práctica ello no se materializó en los plazos fijados, sino en fechas posteriores que fueron compiladas por el IPSS en la llamada Tabla de Referencia de Inicio de Aportaciones por Zonas[3].
El 21 de abril de 1961 se promulgó la Ley 13640, que creó el Fondo de Jubilación Obrera, introduciendo diversas modificaciones en el régimen existente, a saber:
- Para acceder a la pensión de vejez se exigía 60 años de edad y 30 de aportación.
- Se fijó como tope máximo el equivalente al cuádruple de la remuneración mínima.
- Se regularon pensiones de sobrevivencia[4] para la viuda e hijos (orfandad).
En cuanto a los trabajadores empleados (particulares) la protección frente a la vejez se inició el 10 de julio de 1946, cuando se promulgó la Ley 10624, que reguló el pago de una pensión jubilatoria (a cargo del empleador) -equivalente a un sueldo íntegro- para los trabajadores con 40 años de servicios en entidades bancarias, comerciales, industriales, agrícolas y mineras, con capital mayor a 2 millones de Soles Oro[5]. Con posterioridad, el D.Ley 11013 y las Leyes 15114 y 15542 lograron reducir los años de servicios exigidos, quedando en 25 para el hombre y 20 para la mujer.
El 19 de noviembre de 1948 se dictó el D.Leg. 13, que dispuso la creación del Seguro Social Obligatorio del Empleado, que complementado por los D.Leyes 10902 y 10941, puso en funcionamiento dicho régimen, pero limitando sus labores a las atenciones de orden sanitario (médico), maternidad y beneficios específicos en caso de muerte.
Fue recién el 18 de noviembre de 1961 que se promulgó la Ley 13724, que (re) creó el Seguro Social del Empleado, asumiendo los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte, constituyendo las Cajas de Enfermedad Maternidad y de Pensiones; ésta última recién entró en funcionamiento el 1 de octubre de 1962, de acuerdo a lo establecido en el artículo IV de las Disposiciones Generales del Estatuto de la citada Caja de Pensiones, aprobado por Decreto Supremo s/n del 11 de julio de 1962, por tanto, los aportes para pensiones de los empleados recién se computarían desde la fecha señalada, como fuera avalado por el Tribunal Constitucional[6].
Dentro del proceso de reforma estructural dispuesta por el gobierno de Juan Velasco, tras el golpe militar del 3 de octubre de 1968, se propuso unificar progresivamente a las instituciones de la seguridad social (Plan Inca, num. 22.b.2 y 22.c.6 y 7)[7].
Se nombraron comisiones reorganizadoras de la Caja Nacional del Seguro Social y del Seguro Social del Empleado, formándose una nueva institución -el Seguro Social del Perú- y sistema integrado para las prestaciones de vejez, invalidez y supervivencia[8].
En dicho escenario, el 24 de abril de 1973 es promulgado el D.Ley 19990, que crea el SNP, luego modificado por la Ley 20604 y complementado por el D.Ley 20808, que estableció un sistema de pago único de aportaciones y cuentas corrientes, tanto para los trabajadores (asegurados) como para los empleadores.
Esta norma fue reglamentada por el D.S. 011-74-TR, pero ante los diversos cambios introducidos al esquema original, el Poder Ejecutivo aprobó la publicación de un Texto Único Concordado, contenido en el D.S. 014-74-TR.
El SNP estuvo a cargo del Seguro Social del Perú, hasta el 28 de diciembre de 1987, que fue creado el IPSS (Ley 24786), entidad que asumió la administración tanto de las prestaciones de salud como de las pensiones, al menos hasta el 19 de diciembre de 1992 -formalmente, el 31 de mayo de 1994[9]-, en que a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) se le asignó dicho régimen previsional, quedando el IPSS (luego, EsSalud: 1999) únicamente a cargo de las prestaciones médicas.
En el SNP se regulan tres prestaciones pensionarias, a saber:
- Invalidez, frente a supuestos de incapacidad física o mental del asegurado, declarada por una Comisión Médica.
- Jubilación, ante la vejez del asegurado, siempre que acredite -además- un mínimo de años de aportación, que varían según la modalidad.
- Sobrevivientes, a favor de determinados familiares del pensionista o asegurado (con derecho a pensión) que fallece: viudez, orfandad o ascendientes.
El régimen financiero del SNP (artículo 19) sería el sistema de prima escalonada, que -según Fajardo[10]– es una solución intermedia entre el reparto y la capitalización, pues implica: actualización periódica del porcentaje de aporte o el monto de remuneración imponible y formación de reservas previsionales; sin embargo, como anota Bernal[11], la falta de adecuación y ajustes requeridos a consecuencia -entre otros- de los cambios demográficos, originó que deviniera deficitario y lo convierta en un reparto simple[12].
A dicha falencia operativa se sumaron, a inicios de los noventa, la inadecuada política de inversiones[13], la hiperinflación, el cambio sucesivo de moneda, el desempleo y la informalidad laboral, el impago de los aportes por los empleadores[14] y el hecho que los fondos fueran utilizados (en los ochentas) para financiar proyectos ajenos al tema previsional; finalmente, la creación del SPP originó el traslado masivo de asegurados hacia el nuevo sistema, quebrando la pieza principal del recambio intergeneracional.
Si bien se pretendió realizar algunos ajustes estructurales, a través del D.Ley 25967 (1992) y la Ley 27617 (2002), el Tribunal Constitucional, mediante las STC 00007-96-I/TC y 00005-2002-I/TC mediatizó dichos efectos. En el pasado reciente, la Ley 31301 y el D.S. 282-2021-EF han permitido introducir mejoras al SNP, como el retorno a las pensiones proporcionales (antes llamada reducida: artículo 42), pero el incremento de la informalidad a casi un 80%, la subsistencia de la existencia de un contrato laboral para la afiliación, el aumento de la deuda de los aportes y fenómenos mayores como el de la longevidad, complican la continuidad del sistema bajo el molde original, lo cual hace indispensable buscar un esquema de reforma -posiblemente hacia lo multipilar- que nos permita pensar que el SNP tiene al menos otros 50 años más por delante.
[1] ALCÁNTARA, E. (1979) La seguridad social en el Perú. Lima: CELATS, p. 8.
[2] TESCH, W. (1977) Política social del Estado: La seguridad social en el Perú. Lima: CELATS, pp. 8-9.
[3] Por ejemplo: La Oroya, 10 de junio de 1953, Cerro de Pasco, 10 de marzo de 1958, Casapalca, 25 de junio de 1961, Cajamarca, 24 de agosto de 1964, Huancayo, 26 de octubre de 1964, etc.
[4] La Ley 8433 sólo preveía los beneficios de Asignación de sepelio y Capital de defunción.
[5] LÓPEZ, E. (2008) El régimen pensionario de los empleados particulares y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Lima: Revista Diálogo con la Jurisprudencia 117, p. 285.
[6] Por todas, la STC 5299-2009-PA/TC.
[7] Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975, aprobado por D.S. 015-71-PM.
[8] Ver: D.S. 005-70-TR y 008-72-TR y los D.Leyes 18830, 19515 y 20212.
[9] Por mandato de la Ley 26323.
[10] FAJARDO, M (1992) Teoría General de Seguridad Social. Lima: Ediciones LA, pp. 147-148.
[11] BERNAL, N. y otros (2008). Una mirada al sistema peruano de pensiones: Diagnóstico y propuestas. Lima: BBVA, p. 30.
[12] Si deja de reajustarse la tasa de aporte, llega un momento en que se produce una situación en que los ingresos se equiparan a los egresos, rompiéndose el esquema de capitalización, al desaparecer los excedentes previstos.
[13] Para el periodo 1981-1988, el Perú registró la rentabilidad real más baja del mundo (-37.4%), en cuanto a las inversiones de su plan público de pensiones, como consta en: BANCO MUNDIAL (1994) Envejecimiento sin crisis. Washington, p. 110 (Gráfico 3.7).
[14] Dentro de los cuales el Estado figuraba como uno de los principales deudores. El 15 de enero de 1999 se publicó el D.U. 067-98, que en su sexto considerando precisó que para el periodo de Enero 1988 a Diciembre 1996 la deuda estatal al SNP era más de 551 millones de Soles.
