Con criterio de conciencia, sentido técnico y vocación institucional, he planteado y votado a favor de que se introduzca una enmienda aclaratoria al artículo 10 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional (RNTC). Esta reforma no tiene otro propósito sino precisar que, de acuerdo con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, la expedición de un precedente o la estipulación de un criterio de interpretación de la ley conforme con la Constitución, requiere el voto conforme de cuatro magistrados de siete que suelen integrar el pleno.
Tres de mis colegas, no obstante, consideran que esta enmienda del Reglamento es ilegal e inconstitucional. Sin embargo, no observo, en su voto colectivo, un argumento sobre aquello en que radicaría la ilegalidad o inconstitucionalidad invocada. Puesto que no se expresan las razones de la supuesta invalidez de la modificación reglamentaria, no puedo sino concluir en que el motivo de la disidencia es la mera conveniencia o el afán de mantener el status quo legal que dicho “voto en contra” defiende.
Y puesto que esta reforma se ha querido asociar injustamente con deleznables asuntos de coyuntura, antes que con criterios de política institucional, en una línea de definitiva transición y en perspectiva a futuro, que naturalmente suscitan resistencias, no seré yo quien tire la piedra y esconda la mano. Diré, inmediatamente, por qué no es ilegal o inconstitucional la práctica jurisprudencial que, con la modificación del reglamento, la mayoría de este Tribunal quiere subsanar.
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El precepto de la LOTC que precisa las reglas conforme a las cuales el Pleno del Tribunal resuelve y adopta acuerdos es el artículo 5°. Este establece -me parece que de modo meridianamente claro- que la mayoría exigida para resolver casos y adoptar acuerdos es la mayoría simple de los votos emitidos.
En el caso óptimo, esto es, cuando el Pleno está conformado por los siete magistrados que lo componen, la mayoría simple es de cuatro votos. También es el mismo número de votos conformes los que se requieren cuando el Pleno es conformado por seis de los siete magistrados que lo integran.
Una situación diferente se presenta cuando el Pleno está conformado con el mínimo legal, esto es, con el quórum de cinco magistrados, pues en estos casos el requisito de la mayoría simple para resolver o adoptar acuerdos se satisface con el voto conforme de tres magistrados.
¿Cuáles son las materias que con esta mayoría simple pueden ser acordadas por el Tribunal Constitucional? Esta es una cuestión que debe ser absuelta a la luz de lo que establece el artículo 5° de la LOTC, y no al arbitrio veleidoso de cada uno de los magistrados que integramos el Pleno del Tribunal. ¿Y qué es exactamente lo que este precepto establece? ¿Cuáles son las materias que pueden ser aprobadas con la mayoría simple, según el quórum que tenga el Pleno del Tribunal Constitucional?
El precitado artículo 5 de la LOTC identifica, claramente, las materias que no están sujetas a esta regla de mayoría simple (de tres o cuatro votos conformes, según el número de magistrados que hagan quórum, como antes se ha visto):
a) Por un lado, las decisiones que resuelven la inadmisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad; y,
b) Por otro, las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o una norma con rango de ley, “casos en los que se exigen cinco votos conformes” (art. 5 de la LOTC dixit).
En todo lo demás -y esto aplica a la competencia para dictar precedentes, aprobar modificaciones al RNTC o fijar criterios de interpretación de la ley conforme a la Constitución-, solo se requiere contar con la “mayoría simple”. (Subrayado añadido).
No veo, pues, cuál es o dónde está la ilegalidad del acuerdo por el que se modifica el RNTC -por el que, es oportuno recordarlo, se prescribe que para dictar precedentes o establecer una interpretación de la ley conforme con la Constitución, es preciso contar con una mayoría calificada de 4 votos conformes. La ratio de la modificación es obvia: por un lado, dotar de predictibilidad (y la seguridad jurídica concomitante) al sistema jurídico, pues se sabrá así, de modo incontrastable, cuándo y cómo se podrá emitir precedentes y fijar criterios de interpretación de la ley conforme con la Constitución; y, por otro, fortalecer la institucionalidad del TC, a través de la consagración de reglas procedimentales taxativas, que prescindan de criterios jurisprudenciales que se extrapolen de modo siempre coyuntural y debatible.
b) Algo más, todavía, debo expresar, sobre la objeción a la modificación del artículo 10 del RNTC. Esta es la falta de coherencia. Y no me refiero, únicamente, al hecho de falsear la verdad, cuando se afirma que todas las modificaciones al RNTC se aprobaron de manera unánime, pues ello omite que la historia del Tribunal no se retrotrae a junio de 2014, mes en el que asumimos el cargo. En efecto, durante la existencia de este intérprete supremo de la Constitución, varias han sido las veces en que se han aprobado modificaciones al reglamento, prescindiéndose de dicha unanimidad.
Es otro el carácter de la incoherencia que quiero dejar aquí sentado. Me refiero, en primer término, a que la ilegalidad e inconstitucionalidad que hoy se denuncia, no fue tal hace algunos meses. En el auto que se dictó para esclarecer los alcances del denominado precedente “Huatuco”, algunos colegas que ahora suscriben, en bloque, el “voto en contra” afirmaron:
“Sobre el particular, cabe precisar, en primer término, que si bien no existe en la actualidad una norma que de modo expreso establezca la cantidad de votos necesarios para la formulación de un precedente del Tribunal Constitucional, ha sido una práctica jurisprudencial reiterada y razonable que dicho precedente se instaure, mínimamente, con cinco votos” [fundamento 4, ATC 5057-2013-PA-TC, de 7 de julio de 2015].
Hace tres meses el número de votos para dictar un precedente no era un tópico acotado por la ley, sino el resultado de una sana práctica jurisprudencial. Hoy, en cambio, el vacío legal que se lamentaba estaría cubierto por un precepto legal que desconocemos y tendría el amparo de una disposición constitucional que ni siquiera en el “voto en contra” se ha logrado identificar.
Y ya que de coherencia estamos hablando, solo quisiera recordar que la supuesta regla, según la cual todo precedente requería ser aprobado con el voto conforme de cinco de sus magistrados, tampoco fue cumplida. Así sucedió con el denominado precedente “Huatuco” que, como se sabe, no solo establecía como vinculante una regla sustantiva [prohibición de reposición si no se ingresó al servicio público mediante concurso], sino también una regla de aplicación temporal, de acuerdo con la cual la regla sustantiva sería de aplicación inmediata [Cf. STC 5057-2013-PA-TC, punto resolutivo Nº 3].
Sucede, sin embargo, que este punto resolutivo [N° 3] nunca contó con los cinco votos conformes, como dejé expuesto, primero, en mi Fundamento de Voto a la STC 5057-2013-PA/TC; y, luego, en el Voto Singular al ATC 5057-2013-PA/TC (de 7 de julio de 2015). No obstante, ello no fue impedimento para que, con solo cuatro votos conformes, entre ellos de algunos de mis colegas que hoy asumen una posición contraria, se decidiese que la regla sustantiva que contenía aquel precedente se empiece a aplicar inmediatamente [Cf. STC 01130-2014-PA/TC].
Ninguno de los que ahora suscriben el “voto en contra” denunció en aquella oportunidad que la aplicación inmediata de una parte del precedente, sin contar con cinco votos conformes, la convertía en ilegal o inconstitucional, como ahora se recusa.
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No deja de sorprender que el “voto en contra” de la enmienda de nuestro reglamento normativo, cuestione la facultad de TC para que mediante mayoría absoluta, en los casos que expida una sentencia interpretativa, establezca con carácter vinculante ciertos criterios interpretativos conformes a la Constitución.
Es menester aquí recordar que la interpretación conforme con la Constitución es un criterio de autorrestricción que utilizan todos los tribunales cuando tienen que someter a escrutinio la ley. Se trata de una técnica mediante la cual los tribunales deciden no declarar la invalidez de la ley si es que, entre la diversidad de opciones interpretativas que ella anida, existe al menos un criterio interpretativo (norma) que sea razonablemente compatible con la Ley Fundamental. En tales casos, por deferencia al legislador, pero sobre todo por no haberse enervado la presunción de constitucionalidad de la ley [indubio pro legislatore], es que los tribunales de justicia -insisto, todos los tribunales, con independencia de su posición en el sistema jurídico- están obligados a conservar la disposición legal, aplicándola bajo el sentido interpretativo que es compatible con la Constitución.
En el Perú, la aplicación de la técnica de la interpretación conforme es una tarea que corresponde realizar a cualquier juez, como recuerda el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional: “[c]uando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución”. Cualquier juez, ya sea que actúe en un órgano unipersonal, en cuyo caso no tiene sentido hablar del principio de mayoría, o ya en un órgano colegiado –como una sala de la Corte Superior, la Corte Suprema o, incluso, este Tribunal Constitucional– puede, y debe, realizar esta labor, para la cual no se requiere mayoría absoluta y menos, como se lamenta en el “voto en contra”, mayoría calificada.
Como ya podrá comprenderse, la manifiesta inconsistencia de que se exija mayorías calificadas para que el TC pueda expedir sentencias interpretativas –exigencia que, como se ha visto, carece de asidero– es una de las razones por las que he respaldado con mi voto la modificación del artículo 10 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Con tal modificación –y se impone acá la necesidad de desvirtuar la liviandad de este aserto esgrimido en el “voto en contra”–, no hemos dejado sin efecto un extremo del precedente que contiene el fundamento 61 de la STC 0030-2005-PI/TC. Una modificación, como la que aquí se ha practicado, constituye ejercicio de una potestad normativa reglamentaria realizada al amparo del segundo párrafo del artículo 2° de la LOTC. Mientras que una modificación al precedente o simplemente que se deje sin efecto una parte de aquel, es el ejercicio de una competencia relacionada con la configuración del TC como Tribunal de precedentes.
Por lo demás, no deja de ser curioso y anecdótico que al reaccionar tan airadamente contra la reforma del Reglamento, sus detractores hayan omitido toda referencia al derecho comparado. Mayorías calificadas, como las que se ha puesto fin con la reforma reglamentaria, son inusuales en el derecho comparado.
En Ecuador, por ejemplo, la Corte Constitucional, que está integrada por 9 magistrados, emite todo tipo de decisiones, para lo cual requiere el voto conforme de cinco de sus magistrados[1] . En Colombia, sucede una cosa semejante. Su Corte Constitucional –que también está integrada por 9 magistrados– adopta acuerdos con la mayoría absoluta de sus miembros. Es decir, con cinco votos conformes[2]. Semejante es el panorama en el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, que también adopta decisiones por mayoría absoluta de sus miembros [4 votos conformes], que al igual que nuestro Tribunal, está integrado por siete magistrados[3].
Fuera de esta parte del continente, es similar el tratamiento de las mayorías necesarias para que el Tribunal adopte criterios. Así sucede con el Tribunal Supremo Federal de los Estados Unidos, que está compuesto por nueve magistrados, y adopta decisiones con el voto conforme de cinco de sus magistrados. Sus criterios, en virtud del principio de stare decisis, son vinculantes para todos los Estados, y no exigen mayorías calificadas.
En Italia, la Corte Constitucional está integrada por quince jueces, requiriéndose la presencia de 11 de ellos para que pueda funcionar. Y sus decisiones las adopta con la mayoría absoluta de los magistrados que votaron; o sea, por 8 magistrados cuando todos estuvieron presentes o, cuando la sesión contó con el quórum mínimo, incluso con el voto conforme solo de seis de sus magistrados.
El caso no difiere mayormente con los tribunales constitucionales de Alemania o de España. En el primero de ellos, las decisiones las adoptan sus salas (senados), que están integrados por 8 magistrados, para lo que se requiere contar con el voto conforme de la mayoría de los que participaron en la decisión. En España sucede una cosa semejante, pues las decisiones que adopte el Pleno, las salas o las secciones se adoptan con la mayoría de los magistrados que participaron en la deliberación.
La misma situación puede observarse a nivel del derecho procesal supranacional. Ese es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, como se sabe, tiene entre sus competencias no solo resolver casos contenciosos, sino también absolver consultas acerca de los alcances de los diversos artículos de la Convención Americana de Derechos Humanos. Pues bien, conforme al Reglamento de la referida Corte, “[l]as decisiones de la Corte se tomarán por mayoría de los jueces presentes en el momento de la votación” [art. 16.3]. Si tenemos en cuenta que la Corte está integrada por 7 magistrados [artículo 4 de su Estatuto], la mayoría, en ciertos casos, es menor a la mayoría absoluta, y todo ello pese a que el referido tribunal determina el alcance de las obligaciones de todos los Estados a nivel de la región.
Semejante es el caso del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, cuyo artículo 51 de su Reglamento establece que: “[a] menos que en el Pacto o en otros artículos del presente reglamento se disponga otra cosa, las decisiones del Comité se tomarán por mayoría de los miembros presentes”[4]. De esta forma, en un órgano compuesto por 18 especialistas, las decisiones, que implican, en muchas oportunidades, la interpretación de las disposiciones contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pueden ser adoptadas incluso por 7 integrantes.
Por último, un régimen de mayoría más o menos semejante se ha establecido para que la Sala Penal y la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de la República adopten “doctrina jurisprudencial vinculante” o “precedentes judiciales”, respectivamente. En el caso de la Sala Penal, estableciéndose que se requiere la mayoría absoluta de los miembros del Pleno Casatorio; en tanto que la Sala Civil, solo la mayoría absoluta de los asistentes al pleno casatorio.
En suma, pues, la enmienda del Reglamento Normativo no es extravagante ni una rara avis en el derecho comparado.
A modo de conclusión subrayo que la modificación del artículo 10 del RNTC está amparada en razones que van desde la previsibilidad, la seguridad jurídica y el fortalecimiento de la institucionalidad del TC, hasta la práctica procedimental ecuménica. Y, last but not least, no puedo dejar de lamentar que los supuestos argumentos que sostienen la discrepancia del “voto en contra”, ostenten, antes que persuasión y consistencia argumental, ligereza e irreflexión, amén de una vistosa inconsecuencia.
Lima, octubre 7 de 2015.
CARLOS RAMOS NÚÑEZ
[1] El artículo 90 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constiucional dispone que:
“Deliberación y decisión.- La sentencia de la Corte Constitucional se sujetará a las siguientes reglas:
[…]
- La decisión se adoptará por la mayoria absoluta, se aclara que la mayoria corresponde a cinco (5) votos, de las juezas o jueces de la Corte Constitucional […]”.
[2] De conformidad con el articulo 14 del Decreto 2067 de 1991, “[l]as decisiones sobre la parte resolutiva de la sentencia deberan ser adoptadas por la mayoria de los miembros de la Corte Constitucional”.
[3] La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional establece, en el articulo 29, que “[l]a Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en conocimiento de los asuntos señalados en el parágrafo primero del articulo anterior, dictará las resoluciones por mayoría absoluta de votos”. En el parágrafo primero del articulo 28, al que se hace referencia en el citado articulo, se menciona que la Sala Plena tiene competencia jurisdiccional para “[c]onocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad directas o de carácter abstracto sabre leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales”.
[4] El articulo 37 del referido instrumento establece que “[d]oce miembros del Comité constituirán quórum”. El Comité está compuesto por 18 miembros.
