Conclusión: No es posible imponer sanción de inhabilitación definitiva en los casos que se determine responsabilidad administrativa por la comisión de infracciones para las cuales la normativa prevé una sanción de multa.
Acuerdo de sala plena sobre la procedencia de la sanción de inhabilitación definitiva ante la comisión de infracciones sancionadas con multa
TRIBUNAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
En la Sesión Nº 07-2020/TCE de fecha 7 de agosto de 2020, los Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado aprobaron, por mayoría, lo siguiente:
ACUERDO DE SALA PLENA 007-2020/TCE
ACUERDO DE SALA PLENA SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN DEFINITIVA ANTE LA COMISIÓN DE INFRACCIONES SANCIONADAS CON MULTA.
I. ANTECEDENTES
El Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante, el Tribunal) cuenta con potestad sancionadora, la misma que incluye la competencia para identificar y sancionar las conductas de los agentes de la contratación pública que configuran las infracciones establecidas en la Ley de Contrataciones del Estado[1], en adelante la Ley.
El numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley establece tres (3) tipos de sanciones posibles de imponer a un proveedor (ya sea en su condición de participante, postor, contratista, etc.), enumeradas en el orden de la más leve a las más gravosa y estableciendo la oportunidad o circunstancias en que debe corresponde ser impuesta cada una de ellas. Así, el literal a) del mencionado numeral presenta, en principio, a la sanción de multa, entendida como la obligación pecuniaria de pagar a favor del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (en adelante, el OSCE) un monto económico equivalente a un porcentaje de entre el 5% y 15% del valor de la oferta o del contrato, según corresponda, el cual no puede ser inferior a una (1) UIT, y se impone a aquellos agentes que incurran en las infracciones previstas en los literales a), b), d), e), k), l), m) y n) del numeral 50.1 del mismo artículo de la Ley; si no se puede determinar el monto de la oferta económica o del contrato, se impone una multa entre cinco (5) y quince (15) UIT.
Asimismo, el literal b) establece la sanción de inhabilitación temporal, consistente en la privación, por un periodo determinado, del ejercicio del derecho a participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado, la cual puede comprender periodos de inhabilitación de entre tres (3) y treinta y seis (36) meses, que se imponen ante la comisión de las infracciones tipificadas en los literales c), f), g), h) e i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley.
Por último, la normativa en materia de contratación pública ha previsto, como sanción más gravosa, la inhabilitación definitiva, la cual contiene los mismos efectos que la inhabilitación temporal, esto es la privación de los mismos derechos, pero de manera permanente.
Sobre esta sanción administrativa, la norma establece ciertas condiciones que necesariamente deben cumplirse en cada caso concreto para que el Tribunal proceda a su imposición. Así, el segundo párrafo del literal c) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, concordado con el artículo 265 de su Reglamento, expresamente señala que “Esta sanción se aplica al proveedor que en los últimos cuatro (4) años ya se le hubiera impuesto más (2) de dos sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, sumen más de treinta y seis (36) meses, o que reincida en la infracción consistente en la infracción prevista en el literal j) [presentación de documentos falsos o adulterados], en cuyo caso la inhabilitación definitiva se aplica directamente”.
Al respecto, es importante destacar que la decisión de imponer sanción de inhabilitación definitiva le corresponde a la respectiva Sala del Tribunal cuando, en un caso concreto, determine que el proveedor imputado ha incurrido en alguna infracción administrativa; sin embargo, la normativa no ha previsto expresamente si ello es posible cuando el caso concreto verse sobre cualquier infracción o solo cuando la infracción prevé una sanción de inhabilitación temporal.
En esa línea, ante la falta de una regulación expresa sobre el particular, el Tribunal ha conocido casos en los cuales se imputa a un determinado proveedor, la comisión de una infracción que prevé una sanción de multa, tal como aquella por desistirse o retirar injustificadamente su oferta, o por incumplir injustificadamente con la obligación de perfeccionar el contrato, entre otras; ante los cuales se determina que sí existe responsabilidad administrativa y, además, sobre la base de la información obrante en el RNP (Registro Nacional de Proveedores), se verifica que a este proveedor ya se le han impuesto, en los últimos cuatro (4) años, más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal por periodos que, sumados, superan los treinta y seis (36) meses.
Ante tal escenario, en diversas resoluciones emitidas por el Tribunal se ha evidenciado la existencia de distintas posturas por parte de los Vocales del Tribunal, con respecto a si es posible imponer una sanción de inhabilitación definitiva (aun cuando se cumplan todas las condiciones previstas en la normativa) cuando en el caso concreto se impute una infracción que, según el literal a) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, merece una sanción de multa.
En tal sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 130 del Reglamento de la Ley Nº 30225, y en atención a la posición mayoritaria de los Vocales del Tribunal, corresponde emitir el presente Acuerdo de Sala Plena, con la finalidad de mantener la coherencia de las decisiones emitidas por las distintas Salas en casos análogos relacionados con la posibilidad de imponer una sanción de inhabilitación definitiva en los casos que, en el procedimiento administrativo en ciernes, se haya imputado una infracción sancionada con multa.
II. ANÁLISIS
Conforme se detalla en los antecedentes, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, se ha previsto distintas sanciones dependiendo del tipo de conducta infractora en que se haya incurrido, clasificándolas en multa, inhabilitación temporal e inhabilitación definitiva.
La sanción de multa se ha establecido de forma expresa para determinadas conductas infractoras que, según la valoración recogida en la Ley, poseen carácter leve, sin que se observe disposición en contrario que conlleve a asumir que su ocurrencia pueda generar la aplicación de sanciones más graves, como lo sería la sanción de inhabilitación definitiva.
Cabe tener en cuenta que nuestra regulación vigente es el resultado de una reevaluación efectuada a la normativa derogada, respecto del tipo de sanción que corresponde atribuir a las infracciones administrativas, antes castigadas en su integridad con sanción de inhabilitación, según se puede apreciar de lo establecido en la derogada Ley de Contrataciones del Estado, contenida en el Decreto Legislativo Nº 1017.
Por tanto, a tenor de lo establecido en la Ley Nº 30225, ante la ocurrencia de las infracciones tipificadas en los literales a), b), d), e), k), l), m) y n) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley, corresponde la sanción de multa.
En esa línea, y conforme al principio de inaplicabilidad por analogía de las normas que restringen derechos, previsto en el numeral 9 del artículo 139 de la Constitución, ante la comisión de alguna de las infracciones tipificadas en los mencionados literales, no puede aplicarse sanción distinta a la multa, constituyendo una interpretación en contrario una violación a dicho principio.
En este contexto, según lo establecido en el literal c) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, la sanción de inhabilitación definitiva para ser postor o contratista del Estado constituye la consecuencia más grave que se impone a un proveedor que posee reiterancia o reincidencia en la comisión de infracciones sancionadas con inhabilitación temporal; por lo tanto, solo las infracciones merecedoras de una sanción de inhabilitación pueden generar una nueva sanción de inhabilitación definitiva, cuando concurren las condiciones previstas en la citada norma.
Es decir, en los casos en que se determine responsabilidad del administrado y solo cuando procede la sanción de inhabilitación temporal, corresponde verificar sus antecedentes registrales a efectos de determinar si por acumulación de las sanciones de inhabilitación temporal impuestas de manera previa, le corresponde una sanción de inhabilitación definitiva. Dicha conclusión resulta proporcional y razonable, en la medida que las sanciones de inhabilitación temporal y definitiva son de la misma naturaleza (privación del ejercicio de derechos), lo cual no ocurre con una sanción de multa, que posee naturaleza pecuniaria.
Es preciso mencionar que la propia Ley establece aquellos supuestos en que a una conducta sancionada con multa puede aplicarse la sanción de inhabilitación, según puede observarse en el literal b) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, que prevé la aplicación de la sanción de inhabilitación temporal en caso de reincidencia de las infracciones previstas en los literales m) y n). En situaciones distintas, no existe respaldo normativo para inferir la aplicación de sanciones de inhabilitación (temporal o definitiva) a conductas castigadas con multa.
Lo expuesto además se encuentra sustentado, en el principio de legalidad, previsto en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado[2] de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, en virtud del cual este Tribunal debe actuar con respeto a la Constitución a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas; en consecuencia, teniendo en cuenta la disposición prevista expresamente en el numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, la sanción que corresponde imponer cuando se identifique que un determinado proveedor ha incurrido en las infracciones previstas en los literales a), b), d), e), k), l), m) y n), es la multa.
Sin perjuicio de ello, aun cuando se considere que la normativa vigente no establece parámetros expresos sobre el supuesto objeto del presente acuerdo, la interpretación que realice este Tribunal para determinar su real alcance, no puede vulnerar el principio in dubio pro administrado, y establecer una consecuencia menos favorable para el administrado que aquella que sí se encuentra expresamente prevista.
Por lo tanto, se concluye que solo corresponde imponer sanción de inhabilitación definitiva al administrado que ha incurrido en alguna de las infracciones sancionadas con inhabilitación temporal, siempre que se cumplan con las condiciones previstas en el literal c) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, y, en consecuencia, en ningún caso, es posible imponer sanción de inhabilitación definitiva para infracciones que la normativa sanciona con multa.
III. ACUERDO
La Sala Plena del Tribunal de Contrataciones del Estado, por mayoría, acuerda que:
1. No es posible imponer sanción de inhabilitación definitiva en los casos que se determine responsabilidad administrativa por la comisión de infracciones para las cuales la normativa prevé una sanción de multa.
2. El presente Acuerdo de Sala Plena entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.
VÍCTOR MANUEL VILLANUEVA SANDOVAL
CRISTIAN JOE CABRERA GIL
VIOLETA LUCERO FERREYRA CORAL
STEVEN ANÍBAL FLORES OLIVERA
CECILIA BERENISE PONCE COSME
CARLOS ENRIQUE QUIROGA PERICHE
CAROLA PATRICIA CUCAT VILCHEZ
Secretaria del Tribunal
VOTO EN DISCORDIA DE LOS VOCALES
INGA HUAMÁN, ARTEAGA ZEGARRA, HERRERA GUERRA, ROJAS VILLAVICENCIO Y SAAVEDRA ALBURQUEQUE.
Los suscritos respetuosamente discrepamos del voto en mayoría, tanto en el análisis realizado como, consecuentemente, en el criterio establecido para el propio acuerdo, en el sentido que el Tribunal de Contrataciones del Estado no puede aplicar sanción de inhabilitación definitiva cuando se determine responsabilidad administrativa por la comisión de una infracción sancionada por la normativa con una multa, aun cuando se cumplan con los presupuestos previsto en el literal c) del numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley.
Desde nuestra perspectiva, respecto a lo que es materia del presente acuerdo, no existe duda que deba conducir a interpretación alguna, y menos a la interpretación analógica; pues consideramos que, en estricta aplicación del principio de legalidad, la normativa ha establecido con claridad las consecuencias y las sanciones derivadas de la comisión de las infracciones administrativas en materia de contratación pública.
En efecto, la norma contenida en el numeral 50.4 del artículo 50 de la Ley, establece que las sanciones que aplica el Tribunal son: a) la multa; b) la inhabilitación temporal, y c) la inhabilitación definitiva; no obstante ello, al momento de clasificar y distribuir las infracciones tipificadas en el numeral 50.1 en una de aquellas, solamente lo hace respecto de la multa y de la inhabilitación temporal, reservando la inhabilitación definitiva a la verificación o comprobación de una de dos circunstancias relacionadas con los antecedentes de sanción de un proveedor: i) que, en los últimos cuatro (4) años, ya se le ha impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, suman más de treinta y seis (36) meses; o ii) que ha incurrido en la infracción consistente en presentar documentos falsos o adulterados, a pesar de haber sido sancionado previamente por dicha infracción. Como se puede advertir, la norma citada no ha previsto, como requisito o condición para imponer la sanción de inhabilitación definitiva, que el proveedor a quien se está siguiendo el procedimiento haya incurrido en alguna de las infracciones sancionadas con inhabilitación temporal.
La inhabilitación definitiva se ha previsto para sancionar al proveedor a quien se sigue un procedimiento sancionador, cualquiera sea la infracción que haya dado lugar al mismo, cuyos antecedentes se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el literal c) del numeral 50.4) del artículo de la Ley en concordancia con el artículo 265 del Reglamento.
Siendo así, si en un caso concreto, la Sala constata que al proveedor (cuya responsabilidad es establecida en el procedimiento administrativo sancionador desarrollado, cualquiera que sea la infracción imputada), en los últimos cuatro (4) años, el Tribunal ya le impuso tres (3) sanciones de inhabilitación temporal, las cuales suman más de treinta y seis (36) meses, automáticamente corresponderá imponer a dicho proveedor la sanción de inhabilitación definitiva en sus derechos de participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o extender la vigencia de los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y/o contratar con el Estado.
Bajo tales consideraciones, los Vocales que suscriben el presente voto estiman que, en estricta aplicación del principio de legalidad, el Tribunal debe aplicar —también directamente, como cuando se comprueba que un proveedor presentó documentos falsos o adulterados, a pesar de haber sido sancionado previamente por haber cometido la misma infracción o ya fue objeto de una inhabilitación definitiva— la sanción de inhabilitación definitiva si se constata que al administrado, en los últimos cuatro (4) años, ya se le ha impuesto más de dos (2) sanciones de inhabilitación temporal que, en conjunto, suman más de treinta y seis (36) meses; una decisión distinta implicaría dejar de aplicar el mandato expreso establecido en el numeral 50.2 de la Ley.
Héctor Marín Inga Huamán
Mario Fabricio Arteaga Zegarra
María Rojas de Guerra
Jorge Luis Herrera Guerra
Paola Saavedra Alburqueque
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[1] Cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado mediante Decreto Supremo Nº 082-2019-EF.
[2] Aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
