Fundamento destacado: 5.18 Respecto al procedimiento de notificación del Proveído de fecha 15 de junio de 2023, se ha podido corroborar que la misma no se ha efectuado siguiendo el procedimiento regulado en el numeral 21.5 del artículo 25 del TUO de la LPAG, puesto que, en el presente caso correspondía que el notificador al no encontrar al administrado o persona en el domicilio señalado en el procedimiento, debió dejar constancia de ello en el acta correspondiente, indicando la fecha de la nueva notificación, en cuya fecha, en caso tampoco se pudiera efectuar la notificación, tenía que procederá a dejar bajo puerta, dejándose constancia de dicha diligencia en la constancia correspondiente, la cual se incorpora al expediente administrativo, sin embargo, no se ha cumplido con lo dispuesto en la normativa mencionada, verificándose una notificación defectuosa.
5.19 Sin perjuicio de ello, cabe señalar que la propia inspeccionada reconoce que tomó conocimiento del contenido del Proveído de fecha 15 de junio de 2023, a través de una de sus trabajadoras. Sobre ello, dentro de los supuestos del artículo 27 del TUO de la LPAG, referidos al saneamiento de notificaciones defectuosa, el numeral 27.2 del mismo artículo establece que, también se entiende válidamente efectuada cuando a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. Para Morón Urbina, en los casos donde ocurre el saneamiento “(. . .) la doctrina expone que debe considerarse como fecha de notificación, aquella en la cual se suceden los actos del administrado declaración positiva o inferida por la Administración) y no aquella en que debió producirse el acto”.
5.20 En ese sentido, si bien se efectuó una notificación defectuosa del Proveído de fecha 15 de junio de 2023, se verifica que la Inspeccionada expresamente ha reconocido en su escrito, que con fecha 14 de julio del 2023 tomo conocimiento del contenido del proveído antes mencionado. Cabe precisar que este hecho no impidió que el administrado presentara su queja por tramitación del recurso de revisión, por tanto, se puede concluir que la notificación se ha saneado, correspondiendo a esta Sala emitir pronunciamiento respecto de los argumentos planteados en el presente caso.
Sumilla: Declarar FUNDADA la QUEJA interpuesta por el CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L., en contra del Proveído de fecha 15 de junio de 2023, que declaró NO HA LUGAR el recurso de revisión presentado contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 01 de septiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 708-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 7198-2020-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
SOLICITANTE: CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L.
ACTO: PROVEIDO DE FECHA 15 DE JUNIO DE 2023
Lima, 26 de julio de 2023
VISTA: La queja interpuesta por el CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L., (en adelante, la quejosa), contra el Proveído de fecha 15 de junio de 2023 (en adelante, el acto impugnado), mismo que declaró NO HA LUGAR el recurso de revisión presentado contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 01 de septiembre de 2022, expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Con fecha 01 de septiembre de 2022, se emitió la Resolución de Intendencia N° 1468- 2022-SUNAFIL/ILM, notificada a la casilla electrónica de la inspeccionada el 05 de septiembre de 2022, por la cual se resolvió declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de apelación interpuesto por el CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L., en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 773-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 18 de julio de 2022, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 7198-2020-SUNAFIL/ILM.
1.2. Con fecha 26 de septiembre de 2022, el CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L. interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022- SUNAFIL/ILM. Recurso que fue declarado NO HA LUGAR por la Intendencia de Lima Metropolitana mediante Proveído de fecha 15 de junio de 2023, al considerar que el recurso fue interpuesto fuera del plazo legal.
1.3. Con fecha 18 de julio de 2023, el CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L., interpuso queja contra el Proveído de fecha 15 de junio de 2023, por denegatoria del Recurso de Revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022- SUNAFIL/ILM, alegando lo siguiente:
i. El proveído del 15 de junio de 2023 (respecto al recurso de revisión) fue notificado en el domicilio fiscal desocupado de su representada y no a través de la Casilla Electrónica y/o al correo electrónico pese a haber sido solicitado expresamente, configurándose una notificación defectuosa.
ii. Informan que su representada ha tomado conocimiento del proveído del 15 de junio de 2023 recién en la fecha del 14 de julio de 2023, conforme acreditan con el correo electrónico remitido por una de sus trabajadoras en dicha fecha. En consecuencia, solicitan el saneamiento de la notificación defectuosa a partir de la fecha en que tomaron conocimiento del citado documento, esto es, el 14 de julio de 2023, de conformidad con lo previsto en el numeral 27.2 del artículo 27 del TUO LPAG.
iii. El término de los quince (15) días hábiles para la presentación el recurso de revisión vencía el 26 de septiembre de 2022, plazo que fue debidamente observado por su representada, toda vez que su recurso de revisión fue interpuesto dentro del citado plazo, conforme acreditan con el cargo de registro de recepción de la Mesa de Partes Virtual de SUNAFIL, en donde se precisa que la fecha de registro fue el 26/09/2022 18:13:59, es decir, dentro del plazo estipulado en el artículo 13 del Reglamento TFL.
iv. La Intendencia de Lima Metropolitana debió verificar que el recurso de revisión interpuesto cumpliera con los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 15 del Reglamento TFL y, posteriormente, elevar los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral; sin embargo, el argumento para declarar no ha lugar el recurso de revisión se amparó en la revisión de los requisitos establecidos en el artículo 16 del citado Reglamento, los que corresponden a los requisitos de procedencia del recurso de revisión, específicamente el literal b) del citado artículo. A partir de lo expuesto, es posible colegir que la Intendente de Lima Metropolitana pese a ser incompetente para ello, efectuó la calificación sobre los requisitos de procedencia del recurso de revisión; calificación que resulta ser errada conforme a los argumentos expuestos precedentemente.
v. Solicitan que se declare la nulidad de oficio del proveído del 15 de junio de 2023, por la causal prevista en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, al haberse vulnerado el principio de legalidad, en mérito a los mismos argumentos expuestos.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[1], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[2], en concordancia con el artículo 41 de la LGIT[3], el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[4], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[5] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa. Respecto a las competencias del tribunal, el artículo 3 del Reglamento del Tribunal, en su literal d)[6] establece que éste es competente para resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión.
III. DE LA QUEJA POR DENEGATORIA DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del TUO de la LPAG establece que, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[7].
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En dicho sentido, el Reglamento del Tribunal ha establecido, en el segundo párrafo del artículo 18[8] que, contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión, el administrado podrá interponer queja por denegatoria del recurso de revisión.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DE LA QUEJA POR DENEGATORIA DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL CONSORCIO DE INGENIEROS DEL PACIFICO S.R.L.
4.1 Mediante escrito de fecha 18 de julio de 2023, la inspeccionada presentó, ante la Intendencia de Lima Metropolitana, queja contra el Proveído de fecha 15 de junio de 2023, por denegatoria del Recurso de Revisión interpuesto contra la Resolución de Intendencia N° 1468-2022-SUNAFIL/ILM.
V. ANÁLISIS DE LA QUEJA POR DENEGATORIA DE RECURSO DE REVISIÓN
La queja como instrumento diferenciado de los recursos administrativos
5.1 A efectos de otorgar predictibilidad a los operadores del sistema de inspección del trabajo, resulta relevante conceptualizar la queja como parte del procedimiento administrativo sancionador en el marco del acotado sistema.
5.2 En primer lugar, la queja -conforme a la doctrina- tiene una naturaleza jurídica distinta a la de los recursos administrativos. De esta forma, no es equiparable un recurso administrativo, el cual cuestiona un acto, a una queja, la cual se orienta a manifestar disconformidad con la conducta de un servidor público en relación a la tramitación de un expediente administrativo bajo su competencia funcional.
5.3 La doctrina ha analizado las diferencias existentes entre un recurso administrativo y la queja, en el marco de cambios normativos a lo largo del tiempo de vida de esta institución. Gordillo[9], por ejemplo, señala que:
“Se ha seguido así la orientación del derecho español, que no lo llama ya “recurso de queja,” sino simplemente “queja,” asimilándolo a las reclamaciones y excluyéndolo de los recursos en cuanto a la denominación. Otra doctrina considera a la queja como una reclamación y señala que, a diferencia de los recursos, que proceden solamente contra actos administrativos, la queja procede contra “defectos de tramitación e incumplimiento de plazos,” es decir, contra actos, hechos u omisiones. (…)”.
5.4 Asimismo, Boquera10 afirmó décadas atrás que la queja -como recurso-, desapareció del derecho español, explica el citado autor que:
“(…)
El recurso de queja desaparece. Desaparición plenamente fundada. Si cumplía la misión de denuncia de la conducta del funcionario, lo lógico era darle este nombre y regularla en el lugar y en la forma adecuada. (…).
Por definición, cuando no hay acto administrativo no puede haber recurso. «Todo recurso arranca y parte de una decisión administrativa». El particular puede pedir, instar, que se dé curso a sus reclamaciones, pero no recurrir contra quien no les da curso.
(…)
La queja es, pues, un medio a disposición del particular interesado (véase art. 23) en un procedimiento para denunciar los defectos de tramitación del mismo.
La impugnación de una resolución alegando vicio de procedimiento debe hacerse mediante el recurso de alzada (art. 122 en relación con el 124).
Por esta razón, la queja se interpone antes de la resolución del asunto y en cualquier fase del procedimiento en que el expediente se halle, o sea, en su iniciación u ordenación”. (énfasis añadido)
5.5 Conforme se aprecia, la doctrina se decanta innegablemente por otorgarle a la queja una naturaleza jurídica diferenciada completamente de los recursos administrativos dado que no estamos ante la impugnación de un acto administrativo, sino la identificación de un defecto de tramitación durante el procedimiento.
5.6 La queja, entonces, constituye un remedio procedimental por el cual el administrado que sufre un perjuicio derivado de un defecto en la tramitación del procedimiento, acude al superior jerárquico de la autoridad o funcionario quejado para que conozca de la inactividad procedimental injustificada y la desviación en la tramitación de los expedientes administrativos, con el objeto de que proceda su subsanación.
5.7 A diferencia de los recursos, no procura la impugnación de una resolución, sino constituye un remedio en la tramitación que busca se subsane el vicio vinculado a la conducción y ordenamiento del procedimiento para que éste continúe con arreglo a las normas correspondientes.
5.8 En tal sentido, el presupuesto objetivo para la procedencia de la queja es la persistencia del defecto alegado y, por tanto, la posibilidad real de su subsanación dentro del procedimiento. Por ello, si bien la queja puede interponerse en cualquier estado del procedimiento, existe un límite temporal para su formulación, toda vez que debe deducirse antes de que se emita la resolución definitiva en la instancia respectiva, de modo que sea posible la subsanación correspondiente.
5.9 En efecto, una vez emitida la resolución definitiva en la instancia respectiva, cualquier vicio ocurrido en el procedimiento debe ser alegado vía recurso de apelación o mediante el ejercicio de la acción contencioso administrativa, con excepción de los defectos de trámite ocurridos con posterioridad a la resolución definitiva como, por ejemplo, la notificación defectuosa de la resolución, la denegatoria de recursos o la demora en conceder una apelación, frente a los cuales puede formularse queja.
[Continúa…]
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[1] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[2] Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[3] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[4] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[5] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[6] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 3.- Competencias del Tribunal
Son competencias del Tribunal, las siguientes:
a) Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
b) Expedir resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria, que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, para el Sistema.
c) Adoptar Acuerdos Plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia.
d) Resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión.
e) Otras que determinen las leyes y normas reglamentarias.”
[7] D.S. 016-2017-TR, art. 14.
[8] 10 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 18.- Trámite del recurso de revisión
El recurso de revisión se tramita conforme a las siguientes reglas:
(…)
Contra la resolución que declara inadmisible el recurso de revisión se interpone queja por denegatoria del recurso de revisión dentro de los dos (2) días hábiles de notificada la denegatoria. La queja se deriva al Tribunal en un plazo máximo de dos (2) días hábiles. Dicha queja será resuelta por el Tribunal dentro del plazo de diez (10) días hábiles de recibida.
El plazo otorgado para la subsanación de los requisitos de admisibilidad suspende todos los plazos del procedimiento del recurso de revisión”.
[9] GORDILLO, Agustín “Tratado de derecho administrativo y obras selectas: el procedimiento administrativo”. 1a ed. – Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2016 pp. 195
[10] Boquera Oliver, José María, “Del recurso de queja a la queja,” en Revista de Administración Pública, 27: 181, Madrid.
