Mediante Resolución 008-2020-JNJ, el Pleno de la Junta Nacional de Justicia aprobó el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios, que tiene por finalidad cuadyuvar al correcto ejercicio de la función jurisdiccional, fiscal y contralora, así como de la gestión institucional en la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Esta disposición, tan esperada por la comunidad jurídica en general, tiene como objetivo establecer normas que regulen el procedimiento disciplinario a cargo de la Junta Nacional de Justicia, con respecto a los procedimientos a los que sean sometidos los magistrados, fiscales y autoridades constitucionalmente reconocidas, a fin de investigar las faltas disciplinarias, establecer las responsabilidades que deriven de las mismas y aplicar las sanciones previstas en la ley.
Igualmente, se establece claramente que la Junta Nacional de Justicia es competente para aplicar la sanción de destitución a los/las jueces/juezas y fiscales de todos los niveles, especialidades y condición, así como remover del cargo a los/las jefes de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, en los supuestos previstos en la Ley de la Carrera Judicial, Ley de la Carrera Fiscal, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia y las leyes de la materia. Si de la investigación se advierte que la sanción a imponerse resulte ser menos gravosa que la destitución, todo el expediente será remitido a la autoridad de control que corresponda, para que sea ésta la que actúe dentro del ámbito de su competencia.
Así, la resolución que regula el procedimiento disciplinario a seguirse contra autoridades jurisdiccionales y fiscales es una de las disposiciones mas importantes que se ha dictado en los últimos días, ya que incluso muchos de los procedimientos disciplinarios instaurados ante el disuelto Consejo Nacional de la Magistratura, habían quedado en suspenso o pendientes de ser ejecutados. No obstante, cabe referir que con respecto a esta última etapa de ejecución igualmente la norma –y entendemos que con el afán de salvaguardar el debido proceso de las partes– ha dispuesto en su Quinta Disposición Complementaria, Final y Transitoria, que estarán sujetos a un proceso de revisión, previo informe oral, y donde podrán concurrir tanto el administrado como el abogado que ejerza su defensa.
Ahora bien. Entre las disposiciones expuestas en el referido marco normativo, se encuentra la concerniente a la medida cautelar de suspensión preventiva, la misma que tiene carácter excepcional, provisional e instrumental, y se dictará con el propósito de salvaguardar el interés público, así como la eficacia de la resolución final. Para ello, la propia norma establece dos presupuestos de ineludible observación: (i) Que existan fundados elementos de convicción de que el/la investigado(a) ha incurrido en la comisión de una falta disciplinaria grave y muy grave; (ii) Que resulte indispensable para garantizar el normal desarrollo de la causa, impedir la obstaculización del procedimiento, garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer o evitar que se continúen o repitan los hechos que son objeto de investigación u otros de similar significación.
Como recordaremos, el derecho disciplinario parte del ejercicio de una relación especial de sujeción y de la constatación probatoria de conductas constitutivas de infracciones disciplinarias ya sea por acción, por omisión o por extralimitación de facultades en el ejercicio de la función pública. De allí que el derecho disciplinario “se aplica en el marco de las relaciones de subordinación entre el funcionario y el Estado, para exigir obediencias y disciplina en el ejercicio de la función administradora e imponer sanciones por la violación de los deberes, las obligaciones o la inobservancia de las prohibiciones o incompatibilidades que la ley establece para el ejercicio de la función pública”.[1]
Chiavario[2], define el derecho disciplinario como: “(…) el conjunto de reglas de conducta que obligan a los miembros de un “grupo particular de personas en función de su orden interior (…)”, por tanto comprende un conjunto de normas propias y especificas que, enmarcadas en el amplio mundo del Derecho Administrativo, le son aplicables a quienes ejercen una función pública.
El derecho disciplinario “pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo”[3]. Y es que, la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual parte del ius punendi del Estado[4], se refiere a un poder de sanción practicado por autoridades administrativas que ejercen frente al incumplimiento de los mandatos que las normas jurídicas imponen a las autoridades públicas. Constituye pues una capacidad de imponer castigos y sanciones correctivas ejerciendo una potestad de mando que tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de las funciones administrativas. Esto porque en el proceso disclipinario se juzga el comportamiento de los servidores estatales frente a las normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficacia y eficiencia moral de la administración pública. En conclusión, “el derecho disciplinario es ética juridizada”.[5] Por tanto, la esencia de la falta disciplinaria como ilicitud es la infracción a un deber. Y es que “la potestad disciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la cláusula de cierre que permite exigir el puntual cumplimiento de los deberes”.[6]
Ello sostiene pues la finalidad de la potestad disciplinaria concebida como aquella que asegura el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, revistiéndose de un carácter independiente y autónomo; teniendo como principal objetivo la vigilancia y control del buen desempeño de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en el ejercicio del cargo o función. Es así que se fijan deberes, se integran obligaciones, se limitan derechos y se incorporan prohibiciones, que al ser vulnerados conllevaran a la existencia de una falta disciplinaria que implicará la imposición de una sanción.
Por tanto, la responsabilidad disciplinaria supone la inobservancia de los deberes funcionales previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos respectivos; definiéndose al derecho disciplinario como la forma jurídica de regular el servicio público y el comportamiento leal de sus funcionarios, consagrando derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilitaciones, e incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos a los que éstos se subordinan, “constituyendo un derecho-deber que comprende el conjunto de normas sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo.”[7]
Siendo asi, cuando la norma hace mención como primer presupuesto de concesorio de una medida cautelar, la acreditación de fundados elementos de convicción que sostengan que el investigado ha incurrido en la comisión de una falta disciplinaria grave y muy grave, no es mas que sostener la imperiosa necesidad de contar con evidencias – en la fase de la investigación – que vinculen de manera fundada y grave al administrado, con la supuesta comisión de la conducta atípica atribuida. Es decir, no una acreditación plena sino al menos, una sospecha con un alto grado de verosimilitud, de que el ilícito disciplinario ha sido cometido.
Y es que, el ilícito disciplinario comporta un quebrantamiento del deber. Pero no es mero comportamiento formal el que origina el ilícito disciplinario sino que se requiere un quebrantamiento sustancial como expresión de la afectación de los deberes funcionales. Por tanto “todo deber, cuyo quebrantamiento comporte el ilícito disciplinario, impone la constatación que, con la conducta indebida, se han cuestionado las funciones del Estado social y democrático de derecho. Esto es, la persona no ha obrado conforme a la función social que le compete como servidor público.”[8]
Por ello, al valorar la supuesta infracción de una conducta como primer presupuesto de concesorio de una medida cautelar –y previo a la determinación de culpabilidad que será consecuencia de un debido procedimiento– se debe efectuar mínimamente un análisis de: (i) tipicidad y legalidad; (ii) ilicitud sustancial; y (iii) culpabilidad o reproche.
La legalidad obliga al operador jurídico, en palabras de Julián Suarez Bohórquez, “a realizar un serio y estricto ejercicio de adecuación y subsunción de la conducta reprochable dentro del verbo rector, del modelo descriptivo, de su objeto y de cada uno de los elementos normativos subjetivos del tipo”.[9] Es decir, la conducta que se califica como infractora debe preverse (i) expresamente descrita en la ley; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito administrativo y del acto que determina su imposición; y, (iii) que la sanción se determine no sólo previamente sino plenamente, es decir, que sea determinada y determinable. Ello garantiza un contenido mínimo de certeza y seguridad jurídica ya que implica que la arbitrariedad y la discrecionalidad sean reemplazadas por estricto sometimiento a lo previsto en la norma jurídica.[10] En cuanto a la ilicitud sustancial, esta hace referencia a la injustificada afectación del deber funcional que se identifica con la afectación del deber mismo, cuantificándolo en el grado de perturbación del servicio que la supuesta conducta típica ha producido. Es decir, se tiene que valorar el impacto –en cuanto grado de trastorno del servicio– del deber funcional como consecuencia de la falta cometida, teniendo en cuenta que el juicio de valoración objetivo que ha de realizarse sobre el comportamiento típico, tiene como objeto de valoración, la alteración ilícita de la función pública y del servicio que ésta presta. “La afectación al deber funcional se convierte en sustancial, cuando en ejercicio de una conducta oficial se viola el deber funcional obrándose oficialmente en contra o de manera diferente de las normas que imponen las características esenciales de la administración pública, en cada caso en particular, es decir, los principios sobre los cuales se sustenta constitucional y legalmente el ejercicio de la función pública.”[11] Y finalmente, en cuanto a la culpabilidad disciplinaria, se define como el reproche individual que se reclama al funcionario por la actuación negligente o deliberada que causó el incumplimiento del deber, reprobándose los comportamientos contrarios a la diligencia, prudencia o pericia que debe observar frente al ejercicio de un deber.[12]
Por tanto, siendo la medida de suspensión preventiva una decisión de naturaleza cautelar, y exigiéndo su concesión como primer presupuesto la existencia de graves y fundados elementos de convicción, su orden no puede ser ajena a una valoración –aunque sea mínima– no solo del desvalor jurídico sino además, de las condiciones que configuran la comisión del ilícito disciplinario que comporta un quebrantamiento del deber.
En lo que respecta al segundo presupuesto debemos advertir que la norma expone que su concesión tiene variados fines: (1) impedir la obstaculización del procedimiento, (2) garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer o (3) evitar que se continúen o repitan los hechos que son objeto de investigación u otros de similar significación; pudiendo concurrir cualquiera de ellos de manera indistinta.
No obstante, debemos señalar que se sustente la medida en uno u otro, o concurran estos en su totalidad, el Pleno de la Junta Nacional de Justicia –que de conformidad con el artículo 86º es el colegiado que tiene facultades para disponer la suspensión a través de una resolución debidamente motivada– deberá exponer con claridad cúales serían los actos cometidos o la razón en la que funda la sospecha en que estos podrían ser ejecutados para obstaculizar el procedimiento administrativo; así como cuál es el hecho que acreditaría la inconducta reiterada.
Recordemos que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el alcance de las garantías judiciales y de la protección judicial efectiva para los jueces debe ser analizado en relación con los estándares sobre independencia judicial. Al respecto, en el caso Reverón Trujillo la Corte precisó que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías debido a la independencia necesaria del Poder Judicial.[13]
El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación.
Así, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del Tribunal Europeo, y de conformidad con los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura, las garantías que deben ser salvaguardadas radican en valorar la independencia judicial: un adecuado proceso de nombramiento[14], la inamovilidad en el cargo[15], así como la garantía contra presiones externas.[16]
[1] Proyecto de Código Disciplinario Único Bogotá, Procuraduría General de la Nación, 1999, p. 22.
[2] CHIAVARIO:. Los principios del derecho procesal penal y su aplicación a los procesos disciplinarios. Consultado el 15 de mayo de 2015, extraíble en: http://www.cairn.info/article_p.php?ID_ARTICLE=RIDP_723_0729
[3] Comentarios de la Sentencia C-948/02 expedida por la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia, referencias expediente D-3937 y D-3944.
[4] Autores como ESPINOZA RAMIREZ (ESPINOSA, V, K & RAMIREZ, B, E. E, 2009. En Fundamentos históricos y filosóficos de la potestad sancionadora de la administración pública. En Contribuciones a las Ciencias Sociales. Consultada el 15 de mayo de 2015, extraíble en: http://www.eumed.net/rev/cccss/04/evrb.htm) señalan que: “en su devenir histórico, el Estado ha sido concebido como un ente en el cual convergen disimiles potestades – poderes de actuación que, ejercitándose de acuerdo con normas jurídicas, producen situaciones jurídicas en las que otros sujetos resultan obligados-. El ius punendi, expresión latina referida a la facultad de punir, de sancionar o castigar que ostenta el Estado, figura como una de ellas, y es ejercido por aquellos órganos a los cuales específicamente ha sido atribuido”.
[5] GOMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO; “Dogmática del Derecho Disciplinario”, Universidad Externado de ColombiaEd. 2017, pp. 315.
[6] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO; “Derecho de la Función Pública”, Madrid, Ed. Dykinson, 1997, p.481
[7] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barreda Carbonell, reiterado en la Sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, de la de la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia.
[8] GOMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO; “Dogmática del Derecho Disciplinario”, Universidad Externado de ColombiaEd. 2017, pp. 379-380.
[9] JULIAN SUAREZ BOHÓRQUEZ, “La Culpabilidad Disciplinaria”, Ed. Uniacademia Leyer, Primera Edición, Bogotá, 2016, pp. 10-12.
[10] Cabe referir al respecto que ello no implica que puedan admitirse el uso de conceptos jurìdicos indeterminados dentro del derecho disciplinario. Manul Alberto Restrepo Medina, sostiene que estos conceptos pueden ser utilizados, siempre que sean determinables en forma razonable. Por el contrario, si el concepto es abierto, y no puede ser concretado de ésta forma, desconociendo dichos conceptos el principio de legalidad pues la definiciòn del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta, sin referentes normativos precisos. Al respecto léase MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA y MARIA ANGÉLICA NIETO RODRIGUEZ, en “El Derecho Administrativo Sancionador en Colombia”, Editorial LEGIS, Universidad del Rosario, Priemra Edición, 2017.
[11] FERNANDO ENRIQUE RIVERA LELION; “Lo sustancial de la ilicitud. Su demostración en el proceso disciplinario”. Lectura de apuntes de clase del Diplomado en Derecho Disciplinario, dictado por CESJUL Bogotá, Colombia.
[12] Compartimos la posición del profesor Julián Suarez, cuando defiene el punto de partida de la culpabilidad disciplinaria, y sostiene que la naturaleza del derecho disciplinario es incompatible con las finalidades del derecho penal. Por tanto el reproche de culpabilidad en sede penal se hace a los imputados, quienes, una vez desvirtuada la presunción de inocencia, se les tiene por delincuentes. Ello no puede ser aplicado en sede administrativa puesto que, cuando se estima que han actuado con dolo o culpa – y desvirtuada la presunción de inocencia – se les tiene por lo menos como infractores. El servidor público no puede ser considerado de ninguna manera delincuente. Lo que persigue el derecho disciplinario es disuadir tanto a los demás sujetos disciplinables como al implicado en la comisión de la falta disciplinaria buscando enderezar las desviaciones en el ejercicio de la funciòn pública en beneficio del buen servicio, imponiendo, de acuerdo a la falta cometida, el correctivo respectivo.
[13] Cfr. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 171; Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 145, y Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, párr. 67.
[14] Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, párr. 75; Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, párr. 138, y Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, párr. 70. Ver también ECHR. Case of Campbell and Fell v. the United Kingdom, Judgment of 28 June 1984, Series A no. 80, para. 78; ECHR. Case of Langborger v. Sweden, Judgment of 22 January 1989, Series A no. 155, para. 32, y Principio 10 de los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán, Italia, del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985. Los Principios Básicos destacan como elementos preponderantes en materia de nombramiento de jueces la integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas apropiadas. Del mismo modo, todas las decisiones relacionadas con la carrera profesional de los jueces deben estar basadas en criterios objetivos, siendo el mérito personal del juez, su calificación, integridad, capacidad y eficiencia los elementos preponderantes a considerar. El Tribunal resalta que en el caso Reverón precisó que cuando los Estados establezcan procedimientos para el nombramiento de sus jueces, debe tenerse en cuenta que no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen independiente. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas..
[15] Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, supra nota 121, párr. 75; Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 138 y Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, supra nota 12, párr. 70.
[16] Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, supra nota 121, párr. 75; Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Cfr. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 171; Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 145, y Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, supra nota 12, párr. 67.
