Silencio administrativo: concepto, clases, plazos

Escribe: Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur.

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Sumario. 1. El derecho de petición. 2. Silencio administrativo, 3 Silencio administrativo negativo, 4. Silencio administrativo positivo, 5. Conclusiones.


1. El derecho de petición

Este derecho remonta sus orígenes a la posibilidad que tenían los súbditos de pedir alguna gracia hacia su monarca, donde este último se entendía como la instancia suprema de decisión, aunque sin estar obligado a atenderla o dar alguna respuesta[7].

Así también, el ser un rey exigía una moralidad virtuosa y de una personalidad condescendiente y misericordioso con sus súbditos por lo que se constituyó así una práctica en la realiza que distinguía la calidad de la relación entre el rey y el súbdito[8].

En contexto contemporáneo, este derecho es aquel que permite al administrado dirigirse a las instituciones públicas, asimismo la ejecución de este derecho va depender de quién lo practica, es decir que esté bien constituida y expresada[9].

El artículo 117 del TUO de la Ley 27444 nos indica que el derecho a petición comprende a todas las instituciones públicas a solicitud del administrado, sea de manera individual o colectiva, este puede solicitar por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ejerciendo así su derecho constitucional a la petición.

Asimismo, el manual del TUO de la Ley 27444 nos indica una serie de aspectos sobre la obligación de la autoridad con incidencia en el derecho de petición:

a) Admitir el escrito en el cual se expresa la petición.

b) Exteriorizar el hecho de la recepción de la petición.

c) Dar el curso correspondiente a la petición.

d) Resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado.

e) Comunicar al peticionante lo resuelto, de acuerdo con las reglas de notificación de los actos administrativos.

2. Silencio administrativo

Para conocer los efectos del silencio administrativo es necesario conocer algunas pautas. Cómo parte esencial del derecho administrativo es relevante el artículo 2 numeral 20 de la Constitución Política del Perú que señala como derecho fundamental de toda persona: «A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad».

Por su parte, Abruña y Baca señalan que esta obligación constitucional de responder, que alude a los procedimientos iniciados a pedido de parte, se incluye legalmente a todos los procedimientos administrativos, también a los iniciados de oficio, cuando incidan o afecten a los administrados, pues éstos tienen reconocido el derecho a recibir una decisión motivada y fundada en derecho[1].

Jurídicamente el silencio administrativo nace a partir de una inacción de la administración pública respecto a la petición de un administrado. Para Ordoñez esta conducta de omisión de la administración pública es reiterativa y se considera como uno de los principales vicios que la caracterizan. Para compensar esta inacción, el ordenamiento jurídico ha establecido una serie de mecanismos procesales para que el administrado pueda responder ante la inercia de la administración pública[2].

El silencio administrativo señalado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (TUO de la Ley 27444) tipifica lo siguiente:

199.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración jurada a la que se refiere el artículo 37 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.

199.2 El silencio positivo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 213.

199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.

199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.

199.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.

199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.

En palabras de Huapaya, este silencio administrativo se entiende como el acto administrativo, para efectos jurisdiccionales, a todo acto presunto que pone fin a la vía administrativa, esto se encuentra en concordancia con el artículo 199.3 del TUO de la Ley 2777 con la salvedad que señala el artículo 199.5 señalando que el silencio negativo no inicia el computo de plazos para su impugnación[3].

La ley también puede atribuirle al silencio administrativo, un tenor estimatorio o desestimatorio frente a la inacción de la administración pública ante la petición del administrado. Respectivamente se les define como «silencio administrativo positivo (cuando la declaración se presume estimatoria) y silencio administrativo negativo (cuando la declaración se presume desestimatoria)[4]». Así también se puede definir al silencio administrativo en palabras de García-Trevijano citado por Abruña y Baca como:

Una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias se entenderá (o podrá entenderse) denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares y otras administraciones[5].

3. Silencio administrativo negativo

Respecto al origen nos señala Lázaro:

En su origen el Silencio Administrativo tuvo un sentido siempre negativo, lo que implica que, cumplido el plazo sin el pronunciamiento de la Administración Pública, se entendía en base a una ficción legal, por denegada la petición del ciudadano y este quedaba facultado a interponer el recurso impugnatorio en la vía administrativa, la acción en la vía judicial, o a esperar el pronunciamiento de la Administración Pública. Es con posterioridad que se introducen cambios en dicha concepción y en países como España, comienza a darse efecto positivo al silencio de la Administración, es decir que transcurrido el plazo establecido sin su pronunciamiento, se entiende por aceptado lo solicitado por el ciudadano, lo que en el plano teórico se considera un acto administrativo presunto, que habilita al administrado a actuar como si expresamente se le hubiese concedido o reconocido el derecho que reclamaba, por ejemplo, una licencia de construcción.

Como se ha mencionado líneas arriba, la inercia de la administración publico conlleva a supuestos en el ordenamiento para poder dar por terminado el procedimiento administrativo, en ese sentido, el silencio administrativo negativo es la desestimación del pedido de parte del ciudadano.

Asimismo, la calificación del silencio administrativo se tipifica en la norma que la crea o modifica el procedimiento administrativo, mediante la cual se debe sustentar técnica y legalmente esta calificación en la parte de exposición de motivos, donde debe expresarse la afectación en el interés público y las incidencias en alguno de los bienes jurídicos previstos en el artículo 38.1 del TUO de la Ley 27444.

 

4. Silencio administrativo positivo

Se conoce en este punto que los procedimientos administrativos los impulsa el administrado ante las entidades correspondientes a sus motivaciones para satisfacer o ejercer sus interés o derechos. Cada institución pública tipifica, sus procedimientos en su texto único de procedimiento administrativo – TUPA, la posible falta de pronunciamiento oportuno, sea silencio positivo o negativo. Respecto al silencio administrativo el artículo 36 TUO de la Ley 287444 señala los siguientes supuestos

1. Todos los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio administrativo negativo taxativo contemplado en el artículo 38.

2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.

Finalmente, Gómez y Huapaya citado por Lázaro mencionan las diferencias del silencio administrativo Negativo (SAN)y silencio administrativo positivo (SAP) que son importantes resaltar a continuación:

1) El SAN no se produce automáticamente, es potestad del particular utilizarlo o no. El Silencio Positivo se produce automáticamente por el solo transcurso del tiempo.

2) El Silencio Negativo no pone fin al procedimiento, la obligación de resolver se mantiene hasta que la autoridad administrativa pierda competencia sea por un recurso jerárquico o porque ha sido notificada con una demanda judicial. El Silencio Positivo sí pone fin al procedimiento y elimina la facultad de resolver.

3) El Silencio Administrativo Negativo no genera la nulidad del procedimiento. El Silencio Administrativo Positivo ilegal sí puede ser declarado nulo[6].

5. Conclusiones

El silencio administrativo nace como parte de la inacción de la administración pública para dar respuesta a la petición de un administrado para no vulnerar sus derechos, entre ellos el derecho constitucional de petición. Este silencio administrativo puede ser positivo o negativo.

– Cada institución pública tipifica, sus procedimientos en su texto único de procedimiento administrativo (TUPA).

– El silencio administrativo negativo no se produce automáticamente, es potestad del administrado utilizarlo o no, a diferencia del silencio administrativo positivo que se produce automáticamente por el transcurso del plazo.

– El derecho de petición, es aquel que le permite a los administrados dirigirse a la administración pública, por lo que la administración estará obligada a dar una respuesta sin embargo, esta respuesta no necesariamente sea en beneficio del administrado que ejerce este derecho.


[1] Abruña Puyol, Antonio y Baca Oneto, Victor Sebastián. El silencio administrativo en el derecho peruano. En el derecho administrativo y la modernización del estado peruano. Lima, 2008, pp. 44-45.

[2] Ordoñez Danós, Jorge. «El silencio administrativo como técnica de garantía del particular frente a la inactividad formal de la administración». En Ius et veritas. núm. 7 vol. 13 (1996), p. 225.

[3] Huapaya Tapia, Ramón. «Propuesta de una interpretación del concepto de acto administrativo contenido en la ley de procedimiento administrativo general». En circulo de derecho administrativo – Revista PUCP. p. 131.

[4] Abruña Puyol, Antonio y Baca Oneto, Victor Sebastián., Ibid., p. 47.

[5] Idem.

[6] Juan José Lázaro Carty. “El Silencio Administrativo Positivo en los Procedimientos de reclamo de los Servicios de Saneamiento” (Tesis de posgrado, Maestría en derecho de empresa con mención en gestión empresarial, 2019), 21.

[7] Salazar Chávez, Ricardo. «El derecho de petición y la administración pública en el Perú». En Themis – Revista de derecho. núm 39. 1999, p. 189.

[8] Ídem.

[9] Lasagabaster Herrarte, Iñaki. «¿Qué es el derecho de petición? ». En Revista Elkarri. Núm. 97. 2003.

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