Fundamento destacado: Llama la atención la conducta del procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo. El año pasado, al contestar la demanda contenida en el Expediente 00006-2019-CC/TC, caso disolución del Congreso, nos solicitó que realizáramos una interpretación amplia de la facultad del Poder Ejecutivo de plantear cuestiones de confianza, de modo que incluyera competencias exclusivas del Congreso y su denegación fáctica. Hoy pretende que realicemos una interpretación estrecha de la atribución del Congreso de declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. El Tribunal Constitucional no debe prestarse a hacer interpretaciones ad hoc.
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Para evitar que otros interpreten y modifiquen mi voto, dejo constancia de que suscribo
totalmente los argumentos y el fallo de la sentencia de mayoría, que declara IMPROCEDENTE la demanda por haberse producido la sustracción de la materia. Sin
embargo, emito este fundamento de voto porque, en mi opinión, en este caso hay una
razón adicional para declarar su improcedencia. El petitorio de la demanda exige también un pronunciamiento respecto a una cuestión sustancialmente igual a la que ya fue resuelta por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 00006-2003-AI/TC.
Me explico: La presente demanda competencial fue planteada el 14 de setiembre, ante la admisión de la Moción de Orden del Día 12090, Caso Richard Cisneros. Sin embargo, días
después de planteada la demanda, dicha moción fue debatida y votada en el Pleno del
Congreso de la República, donde no obtuvo los votos requeridos por el artículo 89-A de
su Reglamento para ser aprobada; por tanto, tal moción fue archivada. De esta manera,
ocurrió la sustracción de la materia controvertida en este proceso.
En un proceso competencial, la materia a evaluarse debe ser un acto concreto de alguna entidad estatal que menoscaba las atribuciones constitucionales de otra entidad estatal. Al desaparecer dicho acto, ya no hay nada que analizar; ahora bien, ocurre que el petitorio de la demanda no es claro o preciso, y pretende ir más allá de la Moción de Orden del Día 12090.
La demanda, en efecto, asegura que no busca defender al expresidente Martín Vizcarra frente a dicha moción sino que solicita que el Tribunal Constitucional “precise” la causal de vacancia del presidente de la República por “permanente incapacidad moral”, establecida en el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución, para evitar su uso arbitrario: La presente demanda no tiene por objetivo establecer argumentos de defensa del presidente de la República con relación a los hechos e imputaciones contenidas en la Moción de Orden
del Día Nº 12090, sino lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de la precisión sobre
los alcances constitucionales de la competencia del Congreso para declarar una vacancia
presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el ejercicio de las competencias
que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de
cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma
arbitraria como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido un
mandato presidencial [énfasis añadido].
Este asunto, sin embargo, es sustancialmente igual al que resolvió el Tribunal
Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 00006-2003. Dicha sentencia
precisó el uso de la vacancia por incapacidad moral, sugiriéndole al Congreso incluir en
su Reglamento un procedimiento ad-hoc para el trámite de tales mociones. El Tribunal
Constitucional también sugirió elevar a dos tercios del número legal de miembros del Congreso la votación requerida para la aprobación de las mismas. Ambas sugerencias
fueron recogidas por el Congreso el año 2004, introduciendo el artículo 89-A a su
Reglamento.
El Tribunal Constitucional no puede ir más allá, como pretenden mis colegas que acogen la presente demanda. El Tribunal Constitucional, vía interpretación, no puede reescribir la Constitución. El inciso 2 del artículo 113 de la Constitución le otorga al Congreso la atribución de declarar la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República en cualquiera de los cinco años de su mandato. El Tribunal Constitucional no puede introducir reglas que hagan inviable el ejercicio de esta atribución.
En realidad, de la revisión de los debates constitucionales de 1993 resulta claro que los constituyentes eran conscientes de que el término “incapacidad moral” podía ser interpretado de distintas maneras. Esta preocupación también está registrada en los
debates que alumbraron la Constitución de 1979. A pesar de ello, los constituyentes
tanto de 1993 como de 1978-79 decidieron mantener este término en el texto
constitucional, considerando que estaba presente en nuestra Constitución histórica desde
1839, sin que hubiese sido prácticamente utilizado. La inclusión de la vacancia por
incapacidad moral en la Constitución no fue, pues, un descuido; fue una decisión
deliberada. Los constituyentes decidieron otorgarle al Congreso ese mecanismo de
control, y lo hicieron:
Artículo 113.— La Presidencia de la República vaca por:
(…)
2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso [énfasis añadido].
El 2001, la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional Peruana, convocada por Valentín Paniagua, propuso sustituir el término “permanente incapacidad moral” por el de “conducta incompatible con la dignidad del cargo”, que no es menos indeterminado.
El 2002, al avanzar el proceso de reforma constitucional, en el “Anteproyecto de Ley de Reforma Constitucional”, la Comisión de Constitución del Congreso optó por la fórmula de “conducta incompatible con la dignidad del cargo o incapacidad moral”, dejando claro que ambos términos eran sinónimos. Ni siquiera en ese momento, en el que se intentaba hacer una reforma total de la Constitución, se pensó retirarle dicha atribución al Congreso.
Llama la atención la conducta del procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo. El año pasado, al contestar la demanda contenida en el Expediente 00006-2019-CC/TC, caso disolución del Congreso, nos solicitó que realizáramos una interpretación amplia de la facultad del Poder Ejecutivo de plantear cuestiones de confianza, de modo que incluyera competencias exclusivas del Congreso y su denegación fáctica. Hoy pretende que realicemos una interpretación estrecha de la atribución del Congreso de declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. El Tribunal Constitucional no debe prestarse a hacer interpretaciones ad hoc.
Caso de la vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral.
Finalmente, cabe recordar también que la vacancia por incapacidad moral está recogida en Constituciones de países tanto parlamentaristas como presidencialistas. Un ejemplo de los primeros es Italia, donde su sola amenaza llevó a la dimisión de Francesco Cossiga, en sus últimos meses de mandato en 1992. En los Estados Unidos de América, un ejemplo de los segundos, su uso ha sido más frecuente.
En los últimos cincuenta años, han habido allí tres procesos de vacancia por incapacidad moral: en 1975, contra Richard Nixon; en 1998, contra Bill Clinton; y, en 2019, contra Donald Trump. Nixon renunció, al igual que Cossiga, ante su sola amenaza (como, por cierto, lo hizo aquí Pedro Pablo Kuczynski). Empero, en los casos de Clinton y Trump lo que evitó la vacancia fue la intervención del Senado.
Por ello, para evitar enfrentamientos políticos y sociales tan dramáticos como el presente, el Perú —cuyo sistema de gobierno combina elementos parlamentaristas y presidencialistas— debería volver a tener un Senado. Me atrevo a sugerir que el Congreso de la República pondere esta reforma constitucional puntual, que contribuiría a la afirmación de la democracia peruana. En un Congreso unicameral, pueden cometerse errores más fácilmente que en uno bicameral; una cámara de revisión, por definición, contribuye a que se reflexione más las decisiones que se adoptan.
Karl Loewenstein dijo: El control intraorgánico más importante consiste en la división de la función legislativa, que, como tal, está distribuida entre dos ramas separadas de la asamblea que se controlan y limitan mutuamente. Este es el significado del sistema bicameral.
Por tanto, ya que esto es lo que pienso sobre la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.
S.
SARDÓN DE TABOADA
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