Sumilla: Se declara, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 329-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de febrero de 2022.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 208-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 866-2021-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 329-2022-SUNAFIL/ILM
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 329-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de febrero de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
Lima, 06 de marzo de 2023
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 294-2021-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 068-2021-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de SST, por no adoptar las medidas preventivas y de protección suficientes en el ambiente de trabajo, para evitar el contagio por Covid-19 en sus instalaciones, habiendo sido inseguro y no saludable el ambiente de trabajo en el que laboraban.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 456-2021-SUNAFIL/ILM/AI-I, de fecha 09 de julio de 2021, notificada el 12 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo– Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1608-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 24 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 865-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 17 de setiembre de 2021, notificada el 20 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,480.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
i. Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar haber realizado la vigilancia en el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo respecto de las actividades que realizaba la empresa contratista “San Martín CC GG”, pues no garantizó la seguridad y salud de sus trabajadores en el centro de trabajo del sujeto inspeccionado, en vista que, los trabajadores Vide Jiménez Huamani y Javier Jesús Yanayaco Atencio se contagiaron de covid-19 mientras laboraban en las instalaciones del sujeto inspeccionado, tipificada en el numeral 27.16 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
ii. Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no acreditar haber garantizado la seguridad y salud de sus trabajadores en el centro de trabajo, pues los trabajadores Damaso Sabino Apaza Mamani, Manuel Ángel Medina Morán, Juan Martín Abril Cerón y Luis Frank Huayllani Quispe se contagiaron de covid-19 mientras laboraban en las instalaciones del sujeto inspeccionado, resultando por ello el ambiente de trabajo inseguro y no saludable, siendo por ello ineficientes las medidas que el sujeto inspeccionado pudo haber tomado, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4 Con fecha 13 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 865-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Los Inspectores de Trabajo no realizaron investigación que determine la verdadera razón del fallecimiento de los trabajadores materia de investigación, habiéndose dedicado solo a transcribir lo que presuntamente señalan los certificados de defunción, por lo que, existe un defecto en la motivación.
ii. La autoridad de primera instancia no se pronuncia sobre las pruebas ECLIA tomadas a los trabajadores un día antes de su salida, pronunciándose solo de las pruebas moleculares que, no es cierto que sean de fecha 02 de febrero de 2021, sino de fecha
04 de febrero de 2021, tal como se refiere en los documentos señalados por la inspección de trabajo.
iii. Se adjuntaron las pruebas de salida correspondientes a prueba ECLIA, las cuales demuestran que el resultado era negativo, habiendo señalado el profesional médico que no existe sintomatología respiratoria, siendo, por tanto, errónea la conclusión arribada por el inspector de trabajo.
iv. El Acta de Infracción contraviene la ley al no cumplir con las formalidades establecidas en el numeral 8.2.6. de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL.
v. Por otro lado, el anexo de infracciones insubsanables solo fue firmado por dos de los tres Inspectores actuantes, contraviniendo lo establecido en el numeral 7.14.6 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL. Asimismo, no calificaron ningún incumplimiento respecto de los trabajadores de la empresa San Martin Contratistas Generales S.A.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 329-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de febrero
de 2022[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Comparte lo determinado por la autoridad de primera instancia, toda vez que en efecto se establece, en el literal a) del numeral 7 de la Directiva Sanitaria N° 087-2020-DIGESA/MINSA, que: “a) Para el caso de pacientes fallecidos por COVID-19, o caso sospechoso de haber fallecido por COVID 19, no procede la realización de la necropsia del cadáver”; por lo que lo alegado por la impugnante no desvirtúa lo determinado en la resolución sancionadora. Asimismo, el numeral 11 de la citada Directiva, mencionada por la propia impugnante, textualmente, en su literal a), señala que: “toda muerte sospechosa de COVID-19 debe ser manejado como un caso confirmado siguiendo las disposiciones estipuladas en la presente directiva” y, en el presente caso, no se tratan de sospechas de COVID-19, sino de casos confirmados de fallecimiento por COVID-19, conforme a los certificados de difusión.
ii. Señala que las fechas de salida de los trabajadores consignado en el Acta de Infracción se encuentran conforme a la documentación exhibida por la impugnante en la etapa investigatoria; es decir, 3 y 4 de febrero de 2021 respectivamente; por consiguiente, no advierte la existencia de error alguno en el Acta de Infracción respecto de dicho extremo.
iii. Si bien en las pruebas ECLIAs que les practicaron previo a su salida del centro de trabajo los resultados salieron negativos; en las pruebas RT-PCR que Ies practicaron el día 2 de febrero de 2021 en el mismo centro de trabajo tuvieron como resultado POSITIVO para COVID-19. Asimismo, se ha precisado que teniendo en cuenta que desde las fechas de ingreso de los trabajadores hasta su fecha de salida del centro de trabajo transcurrió más de un mes, por lo cual considerando el inicio de los síntomas de la enfermedad que se da entre el día cinco (5) y el día seis (6) después de la infección y que la propia Infección se mantiene por un rango de uno (1) a catorce (14) días; la autoridad de primera instancia en coincidencia con la autoridad instructora, y los Inspectores comisionados ha concluido que los trabajadores se contagiaron del virus del COVID-19, dentro del centro de trabajo de la impugnante.
iv. Teniendo en cuenta que los certificados de defunción determinan como causa básica de fallecimiento el COVID-19, refiere que lo afirmado por la impugnante carece de
fundamento, en tanto que en los casos referidos a los mencionados trabajadores, el método empleado para diagnosticar el COVID-19 fue el método RT-PCR realizado el 02 de febrero de 2021, con resultado POSITIVO.
v. No advierte vulneración al derecho de defensa y afectación al debido proceso; en tanto que, los inspectores comisionados con un mejor análisis de los hechos constatados en el Acta de Infracción, determinaron como trabajadores afectados únicamente a: Damaso Sabino Apaza Mamani, Manuel Ángel Medina Moran, Juan Martín Abril Cerón y Luis Frank Huayllani Quispe, en relación a la primera infracción atribuida a la impugnante.
vi. Conforme a lo estipulado en el expediente inspectivo, entre el momento en que el trabajador Luis Frank Huayllani Quispe abandona el centro de trabajo y la fecha en que se realiza la prueba antígena, transcurrieron menos de un día, toda vez que el día 02 de marzo de 2021, abandonó el centro de trabajo a las 23:45 horas. Por otro lado, el número de días de duración del periodo de incubación de la enfermedad, señalado por la autoridad de primera instancia, se encuentra definida en la Directiva Sanitaria para la Vigilancia Epidemiológica de la Enfermedad por Coronavirus (COVID-19) en el Perú, aprobado por Resolución Ministerial N° 905-2020/MINSA, por lo que lo alegado por la impugnante, carece de asidero fáctico y jurídico.
1.6 Con fecha 11 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 329- 2022-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001317-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de gestión SST en las empresas (Sub materia: Incluye todas); Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Plan para la vigilancia, prevención y control de Covid-19 en el trabajo).
[2] Notificada a la impugnante el 18 de febrero de 2022, véase folio 110 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
