Mediante la Resolución 408-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral declaró nulo el procedimiento administrativo sancionado contra un empleador, porque el inspector emitió una medida de requerimiento que vulnera el principio de razonabilidad.
En este caso, una empresa fue sancionada por no cumplir con una medida inspectiva de requerimiento en la que se solicitaba acreditar la investigación de daños a la salud de un trabajador afectado, a fin de detectar las causas y tomar las medidas correctivas al respecto.
La inspeccionada señaló que los requerimientos fueron cumplidos en su totalidad mediante la presentación de los documentos detallados en el escrito del 22 de octubre de 2018, precisados también en la constancia de actuaciones inspectivas. Asimismo, la información médica contenida en el Informe PY-SO-MO-001-2018 mostraba que el trabajador se encontraba apto y sin ninguna restricción para laborar en altura.
La recomendación (sugerencia) de trasladarlo a la costa estaba acompañada de la alta médica sin restricciones para continuar con sus labores habituales. Los médicos ocupacionales tampoco determinaron que el trabajador haya requerido un cambio de puesto y cualquier conclusión distinta requería de una segunda opinión.
El Tribunal al analizar el caso señaló que el inspector solicitó la emisión de un informe de la investigación médica que incluya la adecuación del trabajador al puesto de trabajo.
Es así que se estaba condicionando el resultado de la evaluación médica, la cual debía contener una recomendación que incluya la transferencia del trabajador afectado a otro puesto de trabajo, vulnerando el principio del derecho a la defensa de la inspeccionada al no valorar correctamente los medios probatorios.
De esta manera el recurso es declarado fundado en este extremo.
Fundamentos destacados: 4.19 Así, a través de la medida inspectiva de requerimiento se solicitó a la COMPAÑÍA MINERA ANTAMINA S.A. el acreditar la investigación de daños a la salud del trabajador afectado, a fin de detectar las causas y tomar las medidas correctivas al respecto, “emitiéndose un informe de la investigación médica que incluya la adecuación del trabajador al puesto de trabajo, estando que los trabajadores tienen derecho a ser transferidos en caso de accidente de trabajo o enfermedad ocupacional a otro puesto que implique menos riesgo para su seguridad y salud” (énfasis añadido).
4.20 Es decir, el inspector de trabajo estaba condicionando el resultado de la evaluación
médica, la cual – a su criterio – debía de contener una recomendación que incluya la
transferencia del trabajador afectado a otro puesto de trabajo, independientemente del
contenido o de la opinión del médico ocupacional de la empresa. Toda evaluación u
opinión que no tomase dicho sentido iba a ser considerado una infracción.
4.21 Así, pese a que la impugnante remitió la información generada en fechas cercanas a la ocurrencia del accidente de trabajo, ocurrido en enero de 2016, cumplió con actualizar y emitir un nuevo informe de fecha 22 de octubre de 2018 (Informe Médico N° PY-SO-MO01 2018), acompañando la declaración jurada del responsable del área de seguridad (Sr. Ayala) en el que consigna la negativa del trabajador afectado de participar en las nuevas investigaciones solicitadas por el inspector de trabajo, el inspector consideró que la empresa no había cumplido de manera oportuna con sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, y que tampoco había cumplido con la disposición emitida el 12 de octubre de 2018 a través de la medida de requerimiento, calificando su conducta como pasible de ser sancionable por infringir las normativa de seguridad y salud en el trabajo y la normativa vinculada a la labor inspectiva.
4.22 Tal requerimiento, a consideración de esta Sala, vulnera el principio de razonabilidad
(toda vez que acreditó la realización de la investigación hasta en dos oportunidades, y
cumplió con presentarla a la autoridad), así como el principio del debido procedimiento
(al exigirle la emisión de un documento con un sentido predeterminado) y el principio de
presunción de veracidad (al calificar como “una simple manifestación de su parte” los
alcances de la impugnante sobre el estado de salud del trabajador afectado en el
considerando 3.13 de la resolución impugnada, pese a contar con exámenes médicos
emitidos al respecto13).
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 408-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 2052-2019-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: COMPAÑÍA MINERA ANTAMINA S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 985-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 411-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 16 de diciembre de 2020, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana.
Lima, 13 de octubre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la COMPAÑÍA MINERA ANTAMINA S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 985-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 0278-2018-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 141-2018-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 298-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 del 08 de julio de 2019 y notificada el 02 de enero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT) (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 687-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 411-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 16 de diciembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,940.00 (Catorce mil novecientos cuarenta con 00/100 soles) por haber incurrido, entre otra, en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectia de requerimiento de fecha 12 de octubre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con una multa propuesta de S/ 9,337.50 (equivalente a 2.25 UIT).
1.4 Con fecha 12 de enero de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 411-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. En la resolución apelada se concluye que la infracción se produjo por no haber investigado las recomendaciones de los médicos Pedro Zumaeta y L.P.A., lo cual acreditaría que no se ha realizado una investigación en la salud del trabajador Gerardo Lara Huamán.
Entonces, se utiliza la investigación de daños a la salud como sinónimo de seguimiento de la salud de los trabajadores, a fin de atribuir una infracción laboral por un hecho que no determina un incumplimiento legal. Se debe tener en cuenta que, el artículo 58 de la Ley N° 27983 Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante LSST), que sustenta la infracción contemplada en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT, delimita el momento en que debe realizarse la investigación; esto es, de manera inmediata posterior de ocurrido el accidente de trabajo o enfermedad profesional, que es cuando se ha producido el daño a la salud, cuyos resultados quedan reflejados en el registro de accidente de trabajo. Por ello, ocurrido el accidente de trabajo, el 02 de enero de 2016, se llevaron a cabo las investigaciones para determinar las circunstancias y la naturaleza de las lesiones, estableciendo las causas y acciones correctivas. Por tanto, no se ha cometido la infracción imputada.
ii. La resolución apelada extiende el alcance del tipo legal para comprender otras situaciones que no han sido expresamente previstas como infracción, que es no investigar las recomendaciones médicas, vulnerando así el Principio de Tipicidad. Es importante señalar que, ambos neurólogos le dieron el alta médica al trabajador accidentado, sin restricciones para realizar sus labores habituales; por ello, las recomendaciones de ninguna manera niegan que el trabajador haya estado apto para desempeñar su puesto, de lo contrario, no habría recibido el alta médica, o se hubiera establecido alguna restricción específica en cada informe, lo cual no ocurrió. Por ello, no existe fundamento para concluir que se estaba obligado a investigar las recomendaciones realizadas por los médicos, sin perjuicio de la inexistencia de una disposición legal que lo sustente. Asimismo, en el Informe PYSO-IVIO-001-2018 se recomendó solicitar una segunda opinión de neurología, y fue así que en los siguientes meses el trabajador se sometió a una nueva evaluación que concluyó:
− No es posible determinar si la sintomatología actual ha sido ocasionada por el accidente descrito líneas arriba.
− Diagnóstico difícil de precisar por lo inusual de los síntomas y presentación.
Se sugiere evaluación por psiquiatría ante posibilidad de somatización.
− No se sugiere restricción específica, ya que no se evidencia condición neurológica tipificable.
Entonces, no hay evidencia de que los síntomas reportados por el trabajador hayan sido consecuencia del accidente o que tengan un origen neurológico, más bien parecen asociados a un trastorno de somatización, cuyo origen es mental. Por lo tanto, no existe incumplimiento de parte de la empresa, pues se realizó la evaluación neurológica complementaria, verificando así que el trabajador se encuentra apto para seguir realizando sus funciones.
iii. Inexplicablemente, la resolución apelada convierte una recomendación médica en una exigencia legal, y lo utiliza como sustento de la sanción impuesta. Los informes de los neurólogos Zumaeta Vásquez y Padilla Acosta dejan claro que se trata de una sugerencia y extienden al trabajador el alta médica sin restricciones. No había obligación de reubicar al trabajador. Por ello, tratándose de una recomendación, correspondía que los médicos ocupacionales la evalúen, es así que esos médicos concluyeron que el trabajador podía continuar laborando con normalidad como aparece en los exámenes médicos ocupacionales y en el Informe PY-SO-MO-001-2018.
La diversidad de opiniones médicas no convierte a la empresa en infractora, la recomendación no era una restricción. Por ello, el seguimiento médico realizado al trabajador accidentado detallado en el Informe seguridad y salud, y que jamás se puso en riesgo.
iv. Las evaluaciones reguladas en los protocolos de exámenes médicos ocupacionales no tienen relación con la investigación de daños a la salud prevista en el artículo 58 de la LSST, de manera que no configura la infracción prevista en el numeral 27.2 del artículo 27 del RLGIT. La empresa ha cumplido con realizar todos los exámenes médicos ocupacionales que correspondían, por ello no se puede atribuir un incumplimiento de lo regulado en la Resolución Ministerial N° 312-2011/MINSA. Sin perjuicio de ello, el trabajador fue sometido a una nueva evaluación neurológica a fin de obtener una segunda opinión, la misma que fue realizada por el médico neurólogo Carlos Consentido Esquerre y sus conclusiones fueron puestas en conocimiento al trabajador accidentado, mediante Carta de fecha 13 de noviembre de 2019 que se adjunta al escrito que contiene el recurso de apelación
v. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, la empresa cumplió con acreditar la investigación a través del registro de accidente de trabajo, declaraciones de trabajadores, informe de la empresa Mota Engil, y el Informe PY-SO-MO-001-2018 que detalla las atenciones médicas desde el accidente, los diagnósticos, evaluaciones médicas practicadas y aptitud para el trabajo, mostrando así que el trabajador accidentado se encontraba apto y sin ninguna restricción para laborar en altura; además de ello, los médicos ocupacionales no determinaron que el trabajador haya requerido un cambio de puesto. Por ello, se ha acreditado haber realizado todas las acciones que correspondían para cumplir con la medida de requerimiento considerando el mando expreso que contenía. Por lo tanto, no se ha incurrido en infracción contra la labor inspectiva. Además de ello, la medida inspectiva de requerimiento incumplió lo dispuesto en el numeral 7.7.2.2. de la Directiva N° 001- 2016-SUNAFIL/INII al no señalar el numeral respectivo de la RLGIT que tipifica los hechos como infracciones.
vi. Existe una vulneración al Principio del Non bis in ídem, pues se pretende aplicar una doble sanción por una misma conducta.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 985-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 411- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar los siguientes puntos:
i. En el fundamento 3.2 de la resolución impugnada, la Intendencia de Lima Metropolitana señala lo siguiente:
“Conforme se aprecia del numeral 5.11 de los Hechos Verificados del Acta de Infracción, los inspectores comisionados dejaron constancia que, el trabajador accidentado manifestó que, viene recibiendo atención médica desde que ocurrió el accidente de trabajo, habiéndosele otorgado 113 días de descanso médico continuos y discontinuos desde el 02 de enero de 2016, día en que ocurrió el accidente de trabajo, hasta el 29 de agosto de 2018. Asimismo, precisaron las atenciones médicas recibidas y los diagnósticos del trabajador accidentado, siendo estas las siguientes:
− Informe de alta de Instrucciones de Tratamiento de la Clínica Ricardo Palma de fecha 18 de noviembre de 2017, suscrita por Médico Tratante L.P.Z.U., consultorio neurológico con diagnóstico de Neuralgia Trigémino, quien consigna como indicaciones generales y específicas, reposo relativo, no actividad física, dieta blanda y revaluación neurológica.
− Nota de Transferencia ll N° Historia Clínica 5076 de la Clínica San Pablo, Departamento Médico Yanacancha de fecha 25 de enero de 2018, respecto al señor Gerardo Lara Huamán, con impresión diagnostica Cefalea persistente G44.8 y Neuralgia del TrigeminoG050.0, tipo de transferencia Enf. Previa, Ing. A camp. Para evaluación por neurología, transferido a Clínica Ricardo Palma, teniendo una contratransferencia de fecha 01 de febrero de 2018 del médico tratante Médico Neurólogo P.Z.V. del Instituto NEUROAVANCES S.A. en la Clínica Ricardo Palma, con diagnóstico neuralgia facial atípica, depresión. Teniendo las siguientes recomendaciones: El paciente presenta neuralgia facial atípica, no neuralgia trigeminal. Es recomendable que sea cambiado a la costa, porque empeora con la altura.
− Certificado Médico suscrito por el médico neurólogo P.Z.V. del Instituto NEUROAVANCES en la Clínica Ricardo Palma de fecha 06 de enero de 2018, quien certifica lo siguiente: El paciente Gerardo Lara Huamán tiene un traumatismo durante el trabajo y quedó con alteraciones de las articulaciones temporomandibulares en grado doloroso. El posible tratamiento quirúrgico es riesgoso porque no se sabe si se mejoraría o no, tiene resonancia magnética. El dolor aumenta en altura. Se sugiere traslado a la costa. La medicación que toma provoca lentitud y esto es riesgoso para alguien que trabaja con maquinaria pesada.
− Certificado Médico suscrito por el Médico Neurólogo L.P.A. de fecha 19 de marzo de 2018, quien certifica lo siguiente: Que, don Lara Huamán Gerardo Nazario, sufre traumatismo craneal durante el trabajo, luego presenta alteraciones de las articulaciones temporomandibulares confirmado por RMN cerebral y articulación temporomandibular. Además, dolor neurótico cefálico y vértigo que se exacerba en altura y disminuye en la costa. El paciente se atendió en la Clínica Montefiori en los años 2016 y 2017 por el acontecimiento mencionado. Se sugiere que debe ser trasladado a la costa.
La medicación le produce lentitud y es riesgoso para la persona que trabaja en altura”.
Por ello, en virtud del artículo 58 de la LSST, se advierte:
“Que, el trabajador accidentado, a raíz del accidente de trabajo, venía padeciendo de daños a su salud, situación que fue certificada por médicos especialistas, correspondía que la inspeccionada realice una investigación para determinar las causas y tomar las medidas correctivas al respecto, más aún si, de los Certificados Médicos suscritos por los médicos neurólogos P.Z.V. y L.P.A., se advierte que se recomendó que el trabajador accidentado sea trasladado a la costa”.
ii. La Intendencia sostiene que “la impugnante incurre en un error de interpretación de lo dispuesto por el artículo 58 de la LSST, pues dicho artículo no precisa que la investigación debe realizarse únicamente inmediatamente después de ocurrido un accidente de trabajo, como lo alega, sino cuando se haya producido daños en la salud de los trabajadores, que no necesariamente puede producirse a consecuencia de un accidente de trabajo, sino también por enfermedades ocupacionales”.
iii. En ese sentido, la Intendencia de Lima Metropolitana sostiene que
“Para acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en la norma vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, la inspeccionada tenía que demostrar que en efecto realizó la investigación de daños a la salud del trabajador accidentado, en virtud de los diagnósticos brindados por los médicos neurólogos, quienes incluso recomendaron que, el trabajador accidentado, en atención a su condición de salud, sea trasladado a la costa. Sin embargo, la inspeccionada no acreditó el cumplimiento de dicha obligación legal, pues si bien exhibió el Informe PY-SO-MO-001-2018 de fecha 22 de octubre de 2018, que obra a folios 342 al 346 del expediente de inspección, con el asunto «Informe de Salud Ocupacional del Sr. Lara Huamán Gerardo Nazario», emitida por la Clínica San Pablo, en cuyas conclusiones se indica lo siguiente: «se requiere una segunda opinión (neurológica) y/o solicitar una junta médica para ampliar el caso y/o obtener un diagnóstico definitivo en relación o las molestias de aparente origen neurológico que aqueja al trabajador».
Por ello, resultaba necesario la investigación de daños a la salud del trabajador accidentado, a fin de determinar las medidas de prevención y variación, de ser el caso, del lugar de trabajo del trabajador accidentado, considerando las recomendaciones de los médicos neurólogos”.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial (todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Registro de accidentes de trabajo e incidentes).
[2] Notificada a la inspeccionada el 25 de junio de 2021.
