Sumario: 1. Acerca del derogado Código Procesal Constitucional. 2. Sobre el Nuevo Código Procesal Constitucional. 3. Nuevas disposiciones comunes. 3.1. Votación para precedente. 3.2. Regla de interpretación. 3.3. No gratuidad para las personas jurídicas. 4. Hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento. 4.1. Uso del quechua y del aimara. 4.2. Defensa pública. 4.3. Representación de jueces demandados. 4.4. Prohibición de rechazo liminar y audiencia única. 4.5. Notificación por casilla electrónica. 4.6. Fundamentación de la impugnación en la instancia superior. 4.7. Competencia territorial en hábeas corpus. 4.8. Competencia si se cuestiona resolución judicial. 4.9. Vía previa en hábeas data. 4.10. Complejidad en proceso de cumplimiento. 4.11. Vista de la causa ante el Tribunal Constitucional. 5. Procesos de acción popular, inconstitucionalidad y competencial. 5.1. No sustracción de la materia. 5.2. Legitimidad activa. 6. Conclusiones.
1. Acerca del derogado Código Procesal Constitucional
El 31 de mayo del 2004 se publicó el entonces flamante Código Procesal Constitucional (Ley 28237), que entraría en vigencia a los seis meses (vacatio legis) de su publicación en El Peruano. Fue aprobado por el Congreso y promulgado dentro del tercer año de gobierno del expresidente Alejandro Toledo.
2. Sobre el Nuevo Código Procesal Constitucional
A pesar de las observaciones del Ejecutivo y a insistencia del Congreso, el 14 y el 23 de julio de 2021, respectivamente, fue aprobado y publicado el Nuevo Código Procesal Constitucional (Ley 31307), que por defecto ha entrado en vigencia desde el día siguiente de su publicación.
Se cuestiona que haya sido aprobado por un Congreso saliente y sin una vacatio legis que hubiera afianzado su difusión. A pocos días de su publicación, ya ha sido materia de dos demandas de inconstitucionalidad; una promovida por el Colegio de Abogados de La Libertad y otra por una procuraduría pública en representación del Poder Ejecutivo.
En las siguientes líneas pretendemos destacar algunas de las principales modificaciones que incorpora el nuevo Código, algunas de las cuales han sido cuestionadas en dichas demandas.
3. Nuevas disposiciones comunes
3.1. Votación para precedente
Ahora se requiere el voto conforme de 5 magistrados conforme al artículo VI (en adelante, art.) del título preliminar del nuevo Código; lo que dificultará consensos, pues hasta ahora solo eran necesarios 4 votos, conforme al Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
3.2. Regla de interpretación
El art. VIII del Título Preliminar prescribe que, en caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una constitucional, los jueces deben preferir la norma que más favorezca a la persona y sus derechos humanos.
Esta disposición colisiona con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita por el Perú en 1969 y ratificada por el Decreto Supremo 029-2000-RE, cuyo art. 27 señala que no se puede invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, por lo que en todo caso siempre debe preferirse a la norma convencional.
3.3. No gratuidad para las personas jurídicas
La cuarta disposición complementaria final señala que los procesos constitucionales están exonerados de tasas judiciales, con excepción de los procesos de amparo contra resolución judicial interpuestos por personas jurídicas.
La disposición parece apuntar a aquellos procesos que involucran cuantiosas sumas de dinero (ejemplo: Exp. 00037-2012-PA/TC, promovido por Scotiabank), pero no hay que olvidar que las asociaciones sin fines de lucro también son personas jurídicas y verán limitado su acceso a la justicia constitucional.
4. Hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento
4.1. Uso del quechua y del aimara
El art. 2 señala que allí donde predominen estas y demás lenguas aborígenes, la demanda escrita o verbal podrá ser interpuesta en estos idiomas; lo que es saludable y concretiza el reconocimiento de los idiomas oficiales previsto en el art. 48 de la Constitución, pero su aplicación inmediata pondrá en apuros a un sistema judicial donde el conocimiento de un idioma nativo no pasa de generar una bonificación para quien postula al puesto de juez (art. 62 del reglamento aprobado por la Resolución 140-2021-JNJ), pero no es un requisito obligatorio.
Esto convence de que el nuevo Código debió ser sometido a una vacatio legis que diera tiempo a la selección y nombramiento de autoridades con dominio de estos idiomas; mientras tanto la solución pasaría por designar traductores al interior de cada distrito judicial.
4.2. Defensa pública
En virtud del art. 4, ahora se va a permitir que recurran a la defensa pública las personas que no cuentan con los recursos económicos suficientes o se encuentren en estado de vulnerabilidad. Otra medida saludable, pero cuya aplicación inmediata la podría convertir en letra muerta, pues se desconoce si ha habido antes un estudio que evidencie si contamos con los defensores públicos suficientes.
Es más, la norma señala que el beneficio alcanza a las personas en estado de vulnerabilidad; lo que incluye a los adultos mayores, migrantes y a quienes por su orientación sexual, identidad de género, creencias religiosas o pertenencia a comunidades indígenas ven limitado su acceso a la justicia (véase las 100 Reglas de Brasilia).
4.3. Representación de jueces demandados
El art. 5 prescribe que en los procesos constitucionales contra resolución judicial ya no se notificará ni se emplazará con la demanda a los jueces o magistrados del Poder Judicial (sic), pues su representación estará a cargo del procurador público.
A favor se dice que el proceso tardaba cuando se tenía que notificar a los jueces, pues había que notificar a quienes conformaron la sala superior o la sala suprema que emitió la resolución cuestionada, y algunas veces los involucrados ya habían cesado o fallecido. Esto es verdad, pero no resuelve el problema de la indefensión que se causaría si se concluyese por la responsabilidad del juez (véase art. 17), sin que este haya tenido oportunidad de alegar.
Otro problema es que la norma alude exclusivamente a los «jueces o magistrados del Poder Judicial», olvidándose que las decisiones fiscales también son pasibles de proceso de amparo (ejemplo: Exp. 01479-2018/PA/TC).
4.4. Prohibición de rechazo liminar y audiencia única
Otra novedad —quizás la más criticada[1]— es que el art. 6 señala que en los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento no procede el rechazo liminar de la demanda, de modo que al juez solo le queda admitirla y convocar a audiencia única (art. 12, primer párrafo).
Desde una perspectiva, esto garantizará el derecho al acceso a la justicia, pues se dice que hay predisposición de la judicatura por denegar de plano el trámite de la mayoría de estas demandas. También se evitará que una decisión de rechazo liminar llegue hasta el Tribunal Constitucional para que recién allí se ordene que se admita a trámite la demanda.
En sentido contrario, a la luz de la independencia judicial, se argumenta que por ley no se puede ordenar que el juez emita una resolución en determinado sentido; o sea, no se puede obligar al juez que tenga que admitir todas las demandas. Lo que es peor, con el escrito de contestación, el juez podrá prescindir de la audiencia y terminar declarando la improcedencia de la demanda (art. 12, último párrafo), de modo que solo se habrá generado una falsa expectativa en el demandante y la inversión innecesaria de recursos y tiempo.
Por lo demás, no parece haberse medido el impacto de este nuevo modelo, pues obviamente incrementará la carga procesal de los juzgados, así como será necesario acondicionar salas de audiencia en algunas sedes.
4.5. Notificación por casilla electrónica
El art. 11 señala literalmente que todas las resoluciones se notifican a la casilla electrónica. Esto es saludable, pues si bien el art. 155-A de la Ley Orgánica del Poder Judicial consolida el uso de la casilla electrónica, todavía hay resoluciones que solo deben ser notificadas por cédula según el art. 155-E; lo que ya no aplicará a los procesos constitucionales.
El uso de la casilla electrónica es eficiente y genera certeza de su realización. Si bien no todos acceden al uso de estas casillas, el mismo art. 11 permite que se opte por otro medio telemático o por la dirección domiciliaria, si es que media circunstancia razonable.
4.6. Fundamentación de la impugnación en la instancia superior
Solo la queja requerirá fundamentación, pues los demás medios impugnatorios son sustentados por el demandante en la instancia superior, según lo prescribe el art. 21, salvo si apela la parte demandada en el hábeas corpus.
Se argumenta a favor que esto propicia el derecho a la pluralidad de la instancia, más que tratándose de procesos constitucionales, no se puede obligar a que se fundamente por escrito en tan corto tiempo. En contrario, se critica que se dé trámite a un recurso que quizás no tenga fundamento y esto tenga que ser todavía evidenciado ante la instancia superior.
4.7. Competencia territorial en hábeas corpus
El art. 28 del Código derogado establecía que el hábeas corpus podía interponerse ante cualquier juez penal; ahora, el art. 29 prescribe que se interpone ante el juez constitucional donde se produjo la amenaza o la afectación del derecho o donde se encuentre físicamente el agraviado si se trata de detenciones arbitrarias o desapariciones forzadas.
Es obvio que se persigue desterrar la estrategia de direccionar demandas a juzgados que, desde el punto de vista territorial, no tienen ningún punto de contacto con el hecho denunciado.
El problema es que, por un lado, se dice que serán competentes los jueces constitucionales, pero más adelante que lo son los jueces de investigación preparatoria (2.ª disposición complementaria final).
4.8. Competencia si se cuestiona resolución judicial
En virtud del art. 42, si la afectación de derechos se origina en una resolución judicial, el amparo se interpone ante la sala civil superior, para que en segundo grado conozca el caso la sala constitucional y social de la Corte Suprema. Puede recurrirse ante el Tribunal Constitucional si la sentencia es desestimatoria.
A favor se dice que esto evitará la predisposición del juez especializado en denegar de plano las demandas contra resoluciones expedidas por las salas superiores o supremas. En contra, se argumenta que se ha creado innecesariamente el espacio para futuros desencuentros jurisprudenciales entre los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional («choque de trenes»).
4.9. Vía previa en hábeas data
El derecho al acceso a la información y la autodeterminación informativa están garantizados en los incisos 5 y 6 del art. 2 de la Constitución. Para la procedencia del hábeas data, el Código derogado (art. 62) exigía que previamente el demandante cursara comunicación de fecha cierta y que transcurriera el plazo respectivo.
Hoy el nuevo Código (art. 60) exige, de manera diferenciada, que para el caso del inciso 5 del art. 2 de la Constitución tiene que haberse formulado la solicitud de información, mientras que para el caso del inciso 6 tiene que cursarse el documento de fecha cierta, y si se acude al Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, tiene que previamente agotarse esta vía o darla por agotada.
4.10. Complejidad en proceso de cumplimiento
El nuevo Código se coloca en el supuesto de que el mandato (legal o acto administrativo firme) esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares y delinea en el art. 66.2 el derrotero que debe seguir el juez para resolver.
Si bien se acepta que solo podrá hacerse una mínima actividad interpretativa y probatoria, el problema es que abre espacio para que los litigantes prefieran recurrir al proceso de cumplimiento en lugar del trámite urgente del proceso contencioso administrativo.
El Tribunal Constitucional (Exp. 0168-2005-PC/TC) había establecido como precedente que para recurrir al proceso de cumplimiento se requería, entre otras cosas, que el mandato no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, por lo que la nueva fórmula legal soslaya dicho precedente.
4.11. Vista de la causa ante el Tribunal Constitucional
El art. 24 señala que ante el Tribunal es obligatoria la vista de la causa y resalta que, si no se programa y no se ejerce el derecho de defensa, entonces se invalida el trámite del recurso de agravio constitucional.
A favor se sostiene que así se garantiza el derecho de defensa, pero en contra se argumenta que no se ha tomado en cuenta la sobrecarga procesal del Tribunal Constitucional y que para paliar esto se había dictado el precedente Vásquez Romero[2] (Exp. 00987-2014-PA/TC), fijándose los supuestos para dictar sin más trámite una sentencia interlocutoria, entre otros, cuando el recurso carece de fundamentos o se hubiera resuelto casos sustanciales iguales de manera desestimatoria; a lo que se adecúo el art. 11 del Reglamento Normativo del Tribunal.
5. Procesos de acción popular, inconstitucionalidad y competencial
5.1. No sustracción de la materia
Alineándose con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el nuevo Código señala, en su art. 75, que no implica sustracción de la materia la derogación de la norma objeto del proceso ni la convalidación posterior por norma con rango de ley. También, si la norma impugnada de inconstitucionalidad fuera derogada, el Tribunal continuará con el trámite del proceso en la medida que fuera aplicable a los hechos producidos durante su vigencia (art. 106).
5.2. Legitimidad activa
Para el proceso de inconstitucionalidad, el art. 98 señala que el presidente del Poder Judicial o el fiscal de la Nación están habilitados para promoverlo, previo acuerdo de la sala plena o la junta de fiscales supremos, respectivamente.
Respecto del presidente del Poder Judicial, se condice con lo prescrito en el art. 203.3 de la Constitución, pero, en el caso del fiscal de la Nación, su art. 202.2 lo habilita para accionar sin que necesite acuerdo de la junta de fiscales supremos.
6. Conclusiones
- Un Congreso saliente, y a pesar de las observaciones del Poder Ejecutivo, ha aprobado el Nuevo Código Procesal Constitucional.
- No se ha recurrido, como en el Código anterior, a la vacatio legis, que hubiera afianzado su difusión antes de su vigencia.
- Se han efectuado varias modificaciones, entre las que resalta que ya no se podrá demandar hábeas corpus ante cualquier juez penal; las demandas de amparo contra resoluciones judiciales se interpondrán ante la sala superior respectiva, y el juez ya no podrá rechazar liminarmente las demandas de amparo, hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento.
- Hay modificaciones que soslayan precedentes del Tribunal Constitucional.
- Cerraremos citando al profesor Néstor Pedro Sagüés cuando dijo que «un Código Procesal Constitucional mediocre puede ser rescatado por abogados calificados y decentes, como por una jurisprudencia rectora; y otro de calidad, a la inversa, desnaturalizado y degradado por malos operadores»[3].
Revise artículos sobre el Nuevo Código Procesal Constitucional
[1] La Asociación de Jueces para la Justicia y la Democracia (Jusdem) se pronunció en contra de esta modificación. Para consultar el texto completo del pronunciamiento, clic aquí [consultado el 2 de agosto del 2021].
[2] Quiroga León, Aníbal. «El régimen del recurso de agravio constitucional, los precedentes vinculantes y las sentencias interlocutorias». Disponible aquí [consultado el 2 de agosto del 2021].
[3] Sagüés, Néstor Pedro. «Reflexiones sobre la codificación procesal constitucional». En: El derecho procesal constitucional peruano. Estudios en homenaje a Domingo García Belaunde. Tomo I. Lima: Fondo Editorial UIGV, 2015, p. 23.
Conferencia: Comentarios al Nuevo Código Procesal Constitucional. Clic aquí.
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