1. Introducción

Los servicios no personales se constituyeron en una herramienta práctica[1], usada en la provisión de personal en la administración que, sirviéndose de la regulación civil, contribuyó a desconocer abiertamente el carácter subordinado de las prestaciones de servicios en las diversas organizaciones jurídico–públicas bajo una falsa autonomía, generando un conjunto de problemas para el Estado como empleador.

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Con la propuesta de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central mediante Decreto Supremo 004-2001-TR, que es uno de los primeros momentos en que el Estado peruano reconoce haber afectado derechos fundamentales, se sometió a evaluación esta modalidad atípica de contratación de personal determinándose como necesario plantearse un remedio ante dicha situación.

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Este contexto sirve para confeccionar el anteproyecto de la regulación CAS que, más tarde, fue convertida formalmente en uno de los regímenes jurídicos básicos junto a la legislación de carrera administrativa general y a la legislación laboral privada conforme aparece del Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS) al que se adiciona el Decreto Supremo 075-2008-PCM, Decreto Supremo que aprueba el reglamento del Decreto Legislativo 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios (RCAS) llevando a la posterior intervención del Tribunal Constitucional quien validó su constitucionalidad a costa de reformar su condición estatutaria a una laboral-especial generando una andanada legislativa materializada en el Decreto Supremo 065-2011-PCM, Decreto Supremo que establece modificaciones al reglamento del régimen de contratación administrativa de servicios (M-RCAS) así como en la Ley 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales (LEP-CAS), postulando la eliminación[2] de este régimen jurídico de personal aunque condicionándola a la implementación de la Ley del Servicio Civil[3].

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Ahora bien, materializada la regulación CAS, el asunto referido a la determinación de la prórroga automática aparece como uno de los más conflictivos, atendiendo a que, con dicha regla, se pretende mantener contrataciones estacionales sobre labores permanentes. En el presente estudio, nos abocamos a analizar dicho contexto desde la percepción generada a partir de los Plenos Jurisdiccionales de 2014 y 2016 para entender sus alcances.

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2. ¿La prórroga automática se orienta al quiebre del principio de causalidad?

El asunto referido a la contratación CAS, continúa manteniéndose vigente atendiendo a que existen figuras jurídicas propias de dicho régimen de personal que generan una permanente controversia, lo que denota correlativamente una ausencia de consenso en el entendimiento de esta forma de provisión de personal. Dentro de ellas, aparece la denominada prórroga automática que se constituye en una carta de la que dispone la administración para evitar la generación de la presunción de laboralidad[4]. En este aspecto, como una suerte de eje confrontacional, aparece la regulación de los artículos 5 de la regulación CAS[5] y del RCAS[6] así como del M-RCAS[7] cuyo trabajo radica en destacar el entero carácter modal[8] de la prestación de servicios en la administración pública; de modo que las prestaciones realizadas por el trabajador público se enlazan al tiempo en que el empleador requiere de sus labores (contexto que afecta la concreción de los principios aplicables a este régimen jurídico[9]), lo que no constituye impedimento de acudirse a las figuras de la prórroga o renovación interminable, aun pese a los topes anuales, basándose en el concepto jurídico indeterminado de las necesidades de servicio que requiera la organización administrativa lo que lleva a impedir una cabal alegación del principio de causalidad:

“En cuanto a la doctrina nacional contemporánea, con acierto Villavicencio Ríos, sostiene que: «la estabilidad laboral no solo está referida a la terminación justificada de la relación laboral (estabilidad laboral de salida), sino también a la imprescindible congruencia que debe existir entre el carácter de las labores a realizar (permanentes o temporales) y la duración del contrato de trabajo (indefinido o temporal), de manera que en materia laboral se impone el respeto al principio de causalidad en la contratación temporal, que señala que solo se puede recurrir a vínculos laborales a plazo fijo cuando las labores a realizar tiene la misma característica». Entonces, debe entenderse por estabilidad laboral a una situación que implique la subsistencia necesaria de un contrato de trabajo mientras se mantenga la causa original que le dio vida jurídica, y no otras distintas sobrevinientes a su celebración, conforme al principio de continuidad que debe ser observado por los Jueces laborales en ejercicio de su labor jurisdiccional”[10].

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3. ¿Cuál es la posición de los tribunales respecto de la prórroga automática en el régimen CAS?

La jurisprudencia es oscilante al punto que no se cuenta con reglas predictibles para entender los alcances de la prórroga automática. Dicho escenario obliga a efectuar un análisis de los dos importantes plenos supremos laborales que sirven para dar luces sobre dicho asunto.

3.1. La posición del II Pleno Jurisdiccional Supremo Laboral de 2014

La Corte Suprema manifiesta su intervención a través del II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral del 08 y 09 de mayo de 2014 merced al cual hizo las necesarias precisiones al asunto materia de análisis, en este sentido, determinó, en el punto 2.1.4., en torno a la figura de la prórroga automática lo siguiente:

“Si el trabajador inicia sus servicios suscribiendo contrato administrativo de servicios, pero continúa prestando los mismos sin suscribir nuevo contrato CAS, no existe invalidez de los contratos administrativos suscritos; sin embargo, esta circunstancia no origina la prórroga automática del contrato CAS suscrito y se entiende que la relación laboral posterior fue o es, según sea el caso una de naturaleza indeterminada”.

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Puede advertirse que la Corte Suprema determina que la carencia de contrato escrito sujeto a la contratación administrativo-laboral-especial de servicios no debe llevar a entenderse que se ha producido invalidez jurídica alguna lo cual respondería a la necesidad antelada de formalizar la continuación de dicha contratación antes de que termine el período de prestación de servicios que originó la utilización de esta figura contractual de provisión de personal al servicio de la administración de modo que no cabría, entonces, argumento alguno tendiente a alegar una prórroga automática (lo que implica, en menor o mayor medida, la inaplicación de los patrones establecidos en los artículos 5 del CAS, RCAS y M-RCAS antes aludidos). Esto debido a que el empleador no tuvo el cuidado suficiente para utilizar la forma[11] jurídica concreta de comunicar de modo antelado la terminación de la prestación del servicio, la cual sería calificada como esencial llevando a entender, entonces, que hay necesidad de sus servicios permitiendo; por ende, la aparición vigorosa del principio de causalidad[12] atendiendo a que la inactividad administrativa en materia organizacional demuestra, con creces, la exigencia de la continuación de los servicios prestados por el trabajador público CAS.

Para la Corte, la falta de suscripción del contrato CAS así como la carencia de diligencia debida del área de Recursos Humanos o de quien hace sus veces para valerse de la herramienta formal que informa anticipadamente sobre la imposibilidad (sin que importe aquí la causa en concreto), de seguir siendo contratado juegan en contra de la organización jurídico-pública que actúa en calidad de empleadora. Veamos lo señalado con un útil cuadro:

3.2. La posición del IV Pleno Jurisdiccional Supremo Laboral de 2016

Ahora bien, dando un giro inesperado, cabe establecer que la Corte Suprema en el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional de 2016, mantiene una posición distinta lo que implica un franco retroceso en la protección del trabajador público al determinar:

“Si el trabajador ha iniciado sus labores al servicio del Estado, mediante un contrato administrativo de servicios, y luego de su vencimiento continúa laborando, se produce una prórroga automática de dicho contrato, en sus mismos términos y por el mismo plazo”.

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La tesis de la Corte Suprema implica una negativa regresión a la concepción cerrada de la institución de la prórroga automática al ratificar no solo la regulación del CAS, RCAS y de la M-RCAS sino de los múltiples veredictos emitidos por el Tribunal Constitucional al efecto que se dedica a reforzar la convalidación de la prórroga automática[13] (salvo el supuesto jurídico de carácter jurisprudencial que gira en torno a la STC N° 00876-2012-PA/TC, de 11 de junio de 2013[14], que se encuentra confirmado con la Casación Laboral N° 14509-2013-Lima Sur[15]) lo que permite constatar una variación absoluta en el tratamiento de la prórroga automática. Ahora bien, para dar luces claras sobre el asunto, cabe sostenerse que el escenario propuesto por el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral y previsional de 2016 no es inmisericorde en absoluto debiendo hacerse un delicado análisis de sus alcances a efectos de no generar una posición de desprotección inconstitucional en el trabajador público CAS.

Cabe entonces aclarar, para el necesario entendimiento del uso de este Pleno, que los efectos jurídicos de este Pleno de 2016 se enfocan a trabajadores públicos CAS que iniciaron su prestación de servicios a la administración mediante este régimen jurídico, lo que descarta de plano a aquellos contratos administrativos de servicios a los que precede una contratación civil por locación de servicios o servicios no personales o donde obra anteladamente contratos modales privados a quienes se les aplica el Pleno de 2014.

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Podemos asumir entonces que el escenario planteado por el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional de 2016 no es absoluto ni radical, tal como puede advertirse a partir del siguiente cuadro que especifica los alcances establecidos por la Corte Suprema en los términos siguientes:

4. Conclusiones

El asunto referido a la prórroga automática no resulta ser pacífico como podemos ver a través de las líneas precedentes. Esto lleva a que en el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral del 08 y 09 de mayo de 2014 se ofrezcan respuestas favorables al personal CAS. No obstante, dichas reglas han cambiado en virtud del IV Pleno Supremo Laboral de 2016. En este sentido, aparecen las siguientes direcciones producidas diáfanamente a partir del andamiaje argumentativo planteado por el IV Pleno Supremo:

En contextos donde el trabajador público CAS ingresa a prestar servicios para la organización jurídico-pública sin preceder contratación civil[16] o laboral alguna (lo que muchos jueces denominan CAS puros) y lo siguen haciendo, pese a haberse vencido el plazo para el ejercicio de su actividad, se generará la prórroga automática lo que lleva a entender que se aplican los lineamientos de los artículos 5° del CAS, RCAS y M-RCAS lo que impediría, en consecuencia, alegarse la invalidez del CAS.

Respecto de situaciones donde el trabajador público CAS ingresa a prestar servicios para la organización jurídico-pública sin preceder contratación civil o laboral pero el régimen jurídico de prestación de servicios del personal contratado sea otro (por ejemplo, el caso paradigmático de los obreros municipales o del personal de serenazgo de los gobiernos locales[17]), pese a haberse vencido el plazo para el ejercicio de su actividad siguen prestando servicios, no se generará la prórroga automática deviniendo en inaplicables los lineamientos de los artículos 5° del CAS, RCAS y M-RCAS siendo posible alegarse, sin mayor inconveniente, la invalidez del CAS.

En cuanto respecta a situaciones donde, antecediendo una contratación civil[18] o laboral (independientemente de que aquí se trate de una modal[19], a tiempo parcial[20] o indeterminada[21]), el trabajador público CAS presta servicios para la administración pese a haberse vencido el plazo de su contratación, resulta jurídicamente imposible alegarse la producción de la prórroga automática abriéndose la posibilidad de la invalidez del CAS.

Es cierto que el V Pleno Supremo Laboral 2016 constituye una morigeración del contexto propuesto en su oportunidad por el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral del 08 y 09 de mayo de 2014, sin embargo conviene establecer que dicho escenario no le quita mérito a ésta última decisión plenaria de modo que se aboca a afinar algunos aspectos que resultaba necesario aclarar lo que contribuye a que los magistrados de la República deban efectuar una sana lectura de ambos Plenos Laborales pues no pueden ser entendidos de manera aislada debiendo procederse en dicho sentido para evitarse la emisión de pronunciamientos discordantes que afecten, además, los derechos fundamentales de los trabajadores públicos que, bajo uno u otro motivo, se encuentran inmersos en una contratación CAS.

[1] Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central, Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central, Lima, s/f, págs. 17-18: “El denominado «contrato por servicios no personales» no corresponde a ninguna categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisión legal, pues hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas dispersas, como por ejemplo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, no se han precisado sus alcances a través de ninguna norma específica. Esta falta de regulación adecuada genera un vacío legal que podría dar lugar a interpretaciones que, extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza. La Comisión abordó este tema a efectos de conocer sus implicancias, y los riesgos y contingencias que pudieran generar y proponer las fórmulas legales y económicas que puedan darse a modo de permitir su normalización, con respeto a los derechos de los trabajadores involucrados y generando el menor costo posible al Estado. Como resultado de ello, la Comisión ha elaborado un proyecto de norma reguladora, a través de la cual se sustituye dicha modalidad extraña de contratación por un nuevo contrato denominado «contrato administrativo de servicios», cuya principal virtud es reconocer a dichos trabajadores los derechos consagrados por la Constitución y por los convenios internacionales ratificados por el Perú, que son norma interna de la República. Asimismo se consagra que dichos trabajadores deben ser asegurados obligatorios de Essalud e inscribirse en alguno de los sistemas pensionarios existentes. Ahora bien, como la Constitución señala que no se puede, a través de una ley, modificar el contenido de un contrato -y este Gobierno es y será respetuoso de la Constitución-, este propuesta normativa señala que para variar los contratos vigentes y acogerse al nuevo sistema, más favorable al trabajador, debe haber acuerdo de partes. Caso contrario, se aplicará el contrato vigente hasta el final del plazo estipulado, pero ya no podrá ser renovado o prorrogado a su vencimiento. Con esta norma -que sería elevada como proyecto legislativo al Congreso -se busca, por un lado, proteger al trabajador; por otro, dar contenido a formas contractuales anómalas y por esa vía regularizarlas; y, finalmente, dar homogeneidad al tratamiento de la contratación de trabajadores por el Estado. En lo sucesivo, o se utiliza este tipo de contrato nuevo o, simplemente, no se puede incorporar nuevo personal, cuando corresponda y sea necesario”.

[2] Artículo 1° LEP CAS.- Objeto de la Ley: “La presente Ley tiene por objeto establecer la eliminación del régimen especial de contratación administrativa de servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo N° 1057, en adelante Régimen Laboral Especial del Decreto Legislativo N° 1057.

La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente ley”.

[3] 1ª DCT LEP CAS.- Eliminación del régimen laboral especial del contrato administrativo de servicios: “La eliminación del régimen laboral especial del Decreto Legislativo 1057 se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la implementación del nuevo régimen del servicio civil. Para tal efecto, en las leyes anuales de presupuesto del sector público se establecerán los porcentajes de ingreso para el nuevo régimen del servicio civil”.

[4] Artículo 4° LPCL: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. (…)”.

[5] Artículo 5° CAS.‐ Duración: “El contrato administrativo de servicios se celebra a plazo determinado y es renovable”.

[6] Artículo 5° RCAS.- Duración del contrato administrativo de servicios: “El contrato administrativo de servicios es de plazo determinado. La duración del contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación; sin embargo, el contrato puede ser prorrogado o renovado cuantas veces considere la entidad contratante en función de sus necesidades. Cada prórroga o renovación no puede exceder del año fiscal”.

[7] Artículo 5° RCAS (reformado por la M-RCAS).- Duración del contrato administrativo de servicios: “(…) 5.2. En caso el trabajador continúe laborando después del vencimiento del contrato sin que previamente se haya formalizado su prórroga o renovación, el plazo de dicho contrato se entiende automáticamente ampliado por el mismo plazo del contrato o prórroga que esté por vencer, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde a los funcionarios o servidores que generaron tal ampliación automática. Para tal efecto, la entidad contratante informa al trabajador sobre la no prórroga o la no renovación, con una anticipación no menor de cinco (5) días hábiles previos al vencimiento del contrato”.

[8] STC N° 02195-2013-PA/TC, fdm. 11 (Fredy Dany Daga Fernández vs. Municipalidad Distrital de Nuevo Chimbote): “(…) este Tribunal considera que el contrato administrativo de servicios se prorroga en forma automática si el trabajador continúa laborando después de la fecha de vencimiento del plazo estipulado en su último contrato administrativo de servicios. Este hecho no genera que el contrato administrativo de servicios se convierta en un contrato de duración indeterminada, debido a que el artículo 5.1 del Decreto Supremo N. 0 075-2008-PCM prescribe que la «duración del contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación». En la actualidad, este parecer se encuentra reconocido en el artículo 5.2 del Decreto Supremo N. 0 075-2008-PCM, que fue incorporado por el Decreto Supremo N. 0 065-2011-PCM”.

[9] Artículo 1° CAS.‐ Finalidad: “La presente norma regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, y tiene por objeto garantizar los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública”.

[10] Casación Laboral N° 45-2012-La Libertad, del 13 de junio de 2012, considerando sexto (Gicela Paola Bringas Romero vs. Procurador Público a cargo de los Asuntos Judiciales del Poder Judicial), de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente Corte Suprema de Justicia de la República, sobre desnaturalización de la relación laboral por incumplimiento de disposiciones laborales, vocal ponente: Acevedo Mena.

[11] Artículo 5° RCAS (reformado por la M-RCAS).- Duración del contrato administrativo de servicios: “(…) 5.2. (…) Para tal efecto, la entidad contratante informa al trabajador sobre la no prórroga o la no renovación, con una anticipación no menor de cinco (5) días hábiles previos al vencimiento del contrato”.

[12] STC N° 1477-2010-PA/TC, fdm. 14 (Pedro Antonio Mora Mayuri vs. Proyecto Especial Tambo Ccaracocha, PETACC): “La calidad de indeterminación de la relación tiene que ver pues, no con la ausencia absoluta de límites en el tiempo de permanencia en el empleo, sino con la posibilidad de permanecer en el trabajo por todo el tiempo que sea necesario para cumplir el objeto del contrato de trabajo. Dicha permanencia viene dada pues, como el Tribunal Constitucional ha señalado en anterior jurisprudencia, por el principio de causalidad, según el cual «la duración del vínculo laboral debe ser garantizada mientras subsista la fuente que le dio origen» (STC 1397-2001-AA/TC, FJ. 3). Así lo ha sostenido también la Corte Constitucional de Colombia cuando ha sostenido que «el juez constitucional en sede de tutela, deberá corroborar si subsisten las causas que dieron origen al contrato de trabajo, pues de lo contrario, no se podrá obligar al empleador a mantener una trabajadora sin labor a realizar, máxime cuando en este caso particular, la obra o labor para la cual se contrató a la demandante, se consideró terminada por la empresa usuaria (…)» (Sentencia T- 879 de 1999. M.P Carlos Gaviria Díaz)”.

[13] STC N° 02195-2013-PA/TC, fdm. 11 (Fredy Dany Daga Fernández vs. Municipalidad Distrital de Nuevo Chimbote): “(…) este Tribunal considera que el contrato administrativo de servicios se prorroga en forma automática si el trabajador continúa laborando después de la fecha de vencimiento del plazo estipulado en su último contrato administrativo de servicios. Este hecho no genera que el contrato administrativo de servicios se convierta en un contrato de duración indeterminada, debido a que el artículo 5.1 del Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM prescribe que la «duración del contrato no puede ser mayor al período que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa la contratación». En la actualidad, este parecer se encuentra reconocido en el artículo 5.2 del Decreto Supremo N.° 075-2008-PCM, que fue incorporado por el Decreto Supremo N.° 065-2011-PCM”.

[14] STC N° 00876-2012-PA/TC (Juan Jara Chura vs. Municipalidad Provincial de Arequipa).

[15] Casación Laboral N° 14509-2013-Lima Sur, del 18 de agosto de 2014 (Wilfredo Tueros Suica vs. Procurador Público Municipal de la Municipalidad Distrital De San Juan de Miraflores), de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, sobre desnaturalización de contratos y otros, vocal ponente: Walde Jáuregui: “(…) otra razón fundamental para reconocer una única relación laboral a tiempo indeterminado desde la fecha de ingreso del demandante viene dado por el hecho, aceptado por la demandada, de la existencia de prestación personal de servicios luego de vencidos los Contratos Administrativos de Servicios suscritos, a partir de abril de dos mil doce, según se desprende del Informe N° 387-2013/MDSJM/SGRRHH-GAF, obrante a fojas ciento treinta en tanto resulta plenamente aplicable el artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, aprobado por el Decreto Supremo N° 003-97-TR; lo que además concuerda con la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00876-2012-PA/TC, respecto a que no existe posibilidad de considerar la existencia de «prórroga automática», en un supuesto como el de autos; sino que, por el contrario, dicha situación (prestación de servicios sin suscribir un nuevo Contrato Administrativo -o adendas- luego de vencido el primigenio), torna aplicable la presunción contenida en el artículo 4 antes mencionado. (…)”.

[16] Artículo 1764° CC.- Definición de locación de servicios: “Por la locación de servicios el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”.

[17] Artículo 37° LOM.- Régimen jurídico del personal: “(…) Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen”.

[18] Se hablaría aquí de los CAS por sustitución atendiendo a que la 1ª DCT del RCAS, al referirse a las reglas de aplicación temporal, determina que los contratos por servicios no personales vigentes al 29 de junio de 2008 continúan su ejecución hasta su vencimiento lo que permite que las partes se encuentren facultadas para sustituirlos, por mutuo acuerdo, antes de su vencimiento; ahora bien, en caso de renovación o prórroga, se sustituyen por un contrato administrativo de servicios, exceptuándose del procedimiento de contratación de personal regulado en el artículo 3° del RCAS.

[19] Artículo 4° LPCL.- Prestación personal de servicios: “(…) El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente (…) sujeto a modalidad. El (…) el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece. (…)”.

[20] Artículo 4° LPCL.- Prestación personal de servicios: “(…) También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna”.

[21] Artículo 4° LPCL.- Prestación personal de servicios: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado (…) El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita (…)”.