Proceso de cumplimiento: características, derechos protegidos, actos lesivos y procedimiento

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho procesal constitucional (2018, PUCP), escrito por el exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, lo esencial que uno debe conocer sobre el proceso de cumplimiento.


Sumario: 1. Antecedentes y regulación constitucional, 2. Concepto y características, 3. Objeto de protección: derechos tutelados por el proceso de cumplimiento, 4. Objeto de control: los actos lesivos en el proceso de cumplimiento, 5. Procedimiento del proceso de cumplimiento.


1. Antecedentes y regulación constitucional

El proceso de cumplimiento tiene antecedentes en el derecho anglosajón, ya que mediante el denominado writ of mandamus los jueces emiten órdenes a los funcionarios del gobierno para que cumplan con sus deberes legales. Luego fue recogido por la Constitución de Colombia de 1991 y de ahí fue incorporado por nuestra Constitución de 1993, cuyo artículo 200 inciso 5 lo regula con el siguiente texto:

Son garantías constitucionales: […] La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.

2. Concepto y características

El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional que tiene por objeto inmediato que los jueces ordenen a las autoridades y funcionarios públicos que cumplan con los mandatos que se derivan de una norma de rango legal o reglamentario y de los actos administrativos de carácter general o particular, y se pronuncien expresamente cuando las normas legales les ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Como objeto mediato, el proceso de cumplimiento tiene por finalidad proteger el derecho fundamental a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y actos administrativos, frente a los actos omisivos de los funcionarios y autoridades públicas. Este derecho deriva de la interpretación conjunta de los artículos 3 (cláusula de derechos no enumerados), 43 (cláusula del Estado social y democrático de derecho) y 45 (origen y límites del ejercicio del poder) de la Constitución.

En algún momento se discutió mucho sobre la naturaleza constitucional u ordinaria del proceso de cumplimiento. Ello porque se señalaba que su objeto, al estar vinculado con el cumplimiento de normas y actos de la administración pública, era de carácter administrativo y no constitucional.

Al respecto, en un primer momento se señaló que, más allá de su incorporación en el capítulo sobre las garantías constitucionales, el proceso de cumplimiento era en realidad un proceso contencioso administrativo constitucionalizado, pero no un verdadero proceso constitucional porque su objeto recaía sobre materia legal y administrativa y no sobre la tutela de derechos fundamentales. En dicho sentido, el TC en un primer momento dejó señalado:

La acción de cumplimiento es un «proceso constitucionalizado» que, prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa.

Se trata, por tanto, de un «proceso constitucionalizado», como, a su vez, lo es el contencioso- administrativo, y no en estricto de un «proceso constitucional», toda vez que en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando éste haya sido creado directamente por la Constitución (artículo 200, inciso 6) (sentencia del Exp. 00191-2003-AC/TC, fundamento 2).

Posteriormente, el TC varió su posición y estableció que el proceso de cumplimiento era un verdadero proceso constitucional porque está reconocido como tal en el texto de la Constitución y, además, porque protege un verdadero derecho fundamental: el derecho a asegurar la eficacia y exigir el cumplimiento de las normas jurídicas y de los actos administrativos. En dicho sentido, reproducimos los fundamentos 5 a 19 de la sentencia del Exp. 00168-2005-PC/TC, en la que el TC dejó sentada su posición sobre la naturaleza constitucional del proceso de cumplimiento:

5. Ahora bien, conforme al artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a través de las finalidades específicas de cada uno de los procesos constitucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los procesos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas data), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, como es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.

6. Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3, concordante con el artículo 43 de la Constitución, dispone que la enumeración de los derechos establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno (véase Exp. 2488-HC, fundamento 12).

7. En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45 de la Constitución) y de forma republicana de gobierno, al carácter social y democrático de nuestro Estado (artículo 43 de la Constitución), y al principio de jerarquía normativa (artículo 51 de la Constitución), el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, donde se incluyen las decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrático por donde los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho.

8. Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad constituye un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.

9. Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento.

10. En efecto, el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente, el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más importante manifestación en el nivel de su eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas data tiene por objeto esencial la protección de los derechos a la intimidad, acceso a la información pública y autodeterminación informativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos.

Ahora bien, más allá de dicho cambio de jurisprudencia, cabe señalar que este proceso comparte las características que tiene todo proceso constitucional, especialmente el principio de adecuación de formalidades a los fines de los procesos constitucionales: forma parte de la tutela de urgencia, con un procedimiento sumario y sujeto a los principios previstos en el artículo III del Título Preliminar del CPConst.

3. Objeto de protección: derechos tutelados por el proceso de cumplimiento

El proceso de cumplimiento tutela un derecho fundamental específico: asegurar la eficacia y exigir el cumplimiento de las normas jurídicas y actos administrativos emitidos, así como que se dicten los reglamentos y resoluciones administrativas faltantes que manda la ley. Al respecto, en la práctica del Tribunal Constitucional ha sido recurrente su empleo para exigir que en cumplimiento de normas legales y reglamentarias se otorguen pensiones de jubilación o reajustes de pensiones (sentencia del Exp. 00168-2005-PC/TC), así como actos administrativos que reconocían ciertos beneficios que sin embargo no se ejecutaban, como los subsidios por luto y sepelio (sentencia del Exp. 03149-2004-AC/TC).

Este proceso constitucional también ha sido un mecanismo de protección indirecta de otros derechos fundamentales, en la medida en que el Estado muchas veces implementa políticas públicas para proteger derechos sociales mediante leyes y actos administrativos, pero estas no se cumplen en la práctica o carecen de una implementación administrativa realmente eficaz. Por ello, se ha empleado el proceso de cumplimiento para obligar a los funcionarios y servidores públicos a cumplir con las leyes y resoluciones administrativas que tienen por finalidad proteger los derechos fundamentales sociales.

Así, por ejemplo, se ordenó a las autoridades del Ministerio de Salud que implementaran un programa de monitoreo de la salud de la población de La Oroya, conocido centro minero metalúrgico cuya población padece graves enfermedades por la contaminación ambiental derivada de la actividad minera sin control estatal (sentencia del Exp. 02002-2006- PC/TC). De igual manera, se brindó protección a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres cuando se ordenó al Ministerio de Salud la distribución gratuita de la anticoncepción oral de emergencia en sus establecimientos (sentencia del Exp. 07435-2006-PC/TC), que si bien luego fue dejada de lado (sentencia del sentencia del Exp. 02005-2009-PA/TC), ha sido retomada mediante una medida cautelar por disposición del Poder Judicial (en la resolución 3 de fecha 19 de agosto de 2016 del Exp. 30541- 2014-18-1801-JR-CI-01).

Asimismo, a partir del caso de la Ley General de Educación, ley 28044 (sentencia del Exp. 2695-2006-PC/TC), el TC señaló que de su Segunda Disposición Final se desprendía la obligación cierta y clara de que debía dictarse su Reglamento, por lo que ordenó que el Poder Ejecutivo cumpla con dicho mandato.

4. Objeto de control: los actos lesivos en el proceso de cumplimiento

Si el derecho protegido por el proceso de cumplimiento es asegurar y exigir la eficacia de las normas y de los actos administrativos, el acto que lo lesiona está constituido por la renuencia u omisión del funcionario o autoridad para dar cumplimiento a los mandatos que se derivan de las normas legales y reglamentarias, así como de actos administrativos.

Esta renuencia bien puede expresarse a través de un acto administrativo expreso, donde el funcionario o autoridad manifiesta que no dará cumplimiento a lo peticionado por el interesado, o a través de la omisión de pronunciamiento mediante el silencio administrativo, es decir, no pronunciándose dentro del plazo de diez días posteriores a la presentación de la solicitud.

5. Procedimiento del proceso de cumplimiento

Antes de iniciar un proceso de cumplimiento, el interesado debe requerir al funcionario o autoridad pública renuente el cumplimiento de la norma legal o del acto administrativo mediante una solicitud simple de fecha cierta. El cargo de este documento servirá como medio de prueba de haber cumplido con el requerimiento previo.

Según lo establecido en el artículo 67 del CPConst., si se pretende el cumplimiento de una norma legal o de un reglamento, cualquier persona puede presentar el requerimiento previo. En cambio, si se trata del cumplimiento de un acto administrativo, el requerimiento debe presentarlo la persona en cuyo favor se emitió el acto o por quien invoque interés en el cumplimiento del deber omitido; por ejemplo, un pensionista o familiar cercano suyo que requiere el cumplimiento de una resolución de la ONP que le reconoce el derecho a una pensión y la ONP no ejecuta.

Luego de diez días de presentada la solicitud, si no es atendida o existe una respuesta del funcionario o autoridad pública en la que expresamente se niega a cumplir, el interesado o afectado tiene expedito el derecho para acudir al juez constitucional para interponer la demanda de proceso de cumplimiento. De acuerdo a lo establecido en el artículo 69 del CPConst., no es necesario agotar ningún recurso o procedimiento administrativo adicional.

Si se trata de un caso vinculado a la defensa de intereses difusos o colectivos, la demanda puede ser presentada por cualquier persona, así como por la Defensoría del Pueblo (artículo 67 del CPConst.).

El demandado en este proceso es el funcionario o autoridad pública renuente al cumplimiento del deber omitido. En caso el demandado no sea la autoridad obligada, este deberá informarlo al juez, indicando a quién corresponde el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido. Si hay duda respecto a quién corresponda el cumplimiento de ese deber, el proceso proseguirá con las autoridades demandadas. En todo caso, el juez constitucional deberá emplazar a la autoridad que, conforme al ordenamiento jurídico, resulta competente para dar cumplimento al deber omitido (artículo 68 del CPConst.).

En relación con la procedencia del proceso de cumplimiento, en el artículo 70 del CPConst. se ha previsto un régimen especial de causales de improcedencia. En dicho sentido, el proceso de cumplimiento no procede:

a) Contra resoluciones emitidas por el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional o el Jurado Nacional de Elecciones, es decir que no pueden ser objeto de control en un proceso de cumplimiento las sentencias o resoluciones emitidas en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, en el caso de los dos primeros, y en el caso del tercero respecto de las resoluciones emitidas en materia electoral.

b) Contra el Congreso de la República cuando se pretenda exigir la aprobación o la insistencia para que se apruebe un proyecto de ley.

c) Para proteger los derechos que son protegidos por los otros procesos constitucionales de tutela de derechos (amparo, hábeas corpus y hábeas data).

d) Cuando se busca cuestionar la validez de un acto administrativo, en la medida en que el objeto de este proceso no es el control sobre la legalidad de las actuaciones administrativas, sino el control sobre las omisiones al cumplimiento de deberes o mandatos contenidos en leyes, reglamentos y actos administrativos.

e) Cuando se pretenda que el funcionario o autoridad pública demandado ejerza potestades discrecionales. Ello, porque el deber omitido cuyo control es objeto de este proceso debe ser incondicionado y de ineludible cumplimiento.

f) En los casos en que proceda la interposición del proceso de conflicto de competencias, es decir, el proceso de cumplimiento no puede ser empleado por otras autoridades o funcionarios públicos para lograr que otros funcionarios cumplan mandatos legales, reglamentos o actos administrativos, salvo el caso de la Defensoría del Pueblo.

g) Cuando no se ha requerido previamente, por un documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber omitido al funcionario o autoridad pública.

h) Cuando la demanda se interpone luego de vencido el plazo de sesenta días hábiles, que se cuenta a partir de la fecha de recepción del requerimiento escrito para que la autoridad pública renuente dé cumplimiento al mandato legal o administrativo omitido.

Una vez admitida a trámite la demanda, el procedimiento que sigue el proceso de cumplimiento es, en lo que resulta aplicable y con las adaptaciones que crea conveniente el juez constitucional según las circunstancias del caso, el mismo que el previsto para el proceso de amparo (artículo 74 del CPConst.).

En este proceso, cabe el desistimiento solo si la pretensión tiene por objeto el cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular, por lo que no cabe cuando se inicia para exigir el cumplimiento de una norma legal, de un reglamento o de un acto administrativo de alcance general (artículo 71 del CPConst.).

Ahora, sin perjuicio de otros elementos como la identificación de los hechos y la motivación, si la sentencia declara fundada la demanda deberá:

a) determinar la obligación incumplida;

b) precisar la orden y la descripción concreta de la conducta a cumplir;

c) establecer el plazo perentorio para cumplir lo ordenado en la sentencia, que no podrá exceder de diez días; y

d) contener, cuando la conducta del demandado así lo exija, la orden a la autoridad o funcionario competente para iniciar las investigaciones para establecer la responsabilidad disciplinaria o penal que corresponda (artículo 72 del CPConst.).

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