Sumario: 1. Introducción; 2. PAD en el servicio civil; 3. Faltas disciplinarias y tipifación; 4. Fases y proceso; 5. Prescripción; 6. Tribunal de Servir; 7. Conclusión.
1. Introducción
Tal como lo expresa la doctrina, la potestad sancionadora de la administración pública es el poder jurídico que le permite castigar a los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos reconocidos en el marco constitucional y legal vigente[1].
2. PAD en el servicio civil
El reglamento de la LSC, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, estableció en la undécima disposición complementaria transitoria, que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entraría en vigencia a los tres meses de publicado el decreto supremo.
Así, el régimen disciplinario entró en vigencia el 14 de setiembre de 2014. Siendo de aplicación para los regímenes laborales en el sector público, esto es los decretos legislativos 728, 276 y 1057.
Para su implementación se cuenta con la Directiva 002-2015-Servir/GPGSC, «Régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil», en el cual se detalló el procedimiento administrativo disciplinario (en adelante PAD) aplicable ante la aplicación del reglamento de la Ley Servir.
3. Faltas disciplinarias y su tipificación
La falta administrativa disciplinaria, para lo cual se divide entre las acciones u omisiones, voluntaria o no, contraria a las obligaciones, prohibiciones y demás normativa específica exigible al servidor[3].
A continuación, compartimos el listado de las faltas que pueden ser imputadas a los servidores, que, como ya hemos visto, es aplicable a cualquier régimen laboral.
Artículo 85. Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
a) El incumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley y su reglamento.
b) La reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superiores relacionadas con sus labores.
c) El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra en agravio de su superior del personal jerárquico y de los compañeros de labor.
d) La negligencia en el desempeño de las funciones.
e) El impedir el funcionamiento del servicio público.
f) La utilización o disposición de los bienes de la entidad pública en beneficio propio o de terceros.
g) La concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de drogas o sustancias estupefacientes.
h) El abuso de autoridad o el uso de la función con fines de lucro.
i) El causar deliberadamente daños materiales en los locales, instalaciones, obras, maquinarias, instrumentos, documentación y demás bienes de propiedad de la entidad o en posesión de ésta.
j) Las ausencias injustificadas por más de tres (3) días consecutivos o por más de cinco (5) días no consecutivos en un período de treinta (30) días calendario, o más de quince (15) días no consecutivos en un período de ciento ochenta días (180) calendario.
k) El hostigamiento sexual cometido por quien ejerza autoridad sobre el servidor civil, así como el cometido por un servidor civil, cualquiera sea la ubicación de la víctima del hostigamiento en la estructura jerárquica de la entidad pública, o cuando la víctima sea un beneficiario de modalidad formativa, preste servicios independientes a la entidad pública, sea un usuario de esta o, en general, cuando el hostigamiento se haya dado en el marco o a raíz de la función que desempeña el servidor, independientemente de la categoría de la víctima.
l) Realizar actividades de proselitismo político durante la jornada de trabajo, o a través del uso de sus funciones o de recursos de la entidad pública.
m) Discriminación por razón de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión o condición económica.
n) El incumplimiento injustificado del horario y la jornada de trabajo.
ñ) La afectación del principio de mérito en el acceso y la progresión en el servicio civil.
o) Actuar o influir en otros servidores para obtener un beneficio propio o beneficio para terceros.
p) La doble percepción de compensaciones económicas, salvo los casos de dietas y función docente.
q) Las demás que señale la ley.
Como bien se puede notar, las faltas son estipuladas de manera genérica y suponen incumplimientos de la diligencia del servidor civil. Esto supone la remisión necesaria al reglamento interno de trabajo o a las normas específicas de cada una de las instituciones públicas.
Al respecto, el Tribunal del Servicio Civil ha precisado que para imponer una sanción debe cumplirse con una real conexión entre los hechos sancionados, la normativa interna y el tipo sancionador.
Por ejemplo, en la Resolución 002348-2020-Servir/TSC se detalló que no basta con enunciar la supuesta falta cometida por el servidor, sino que se debe expresar de que manera los actos realizados se subsumen en el supuesto (que en el caso era negligencia en el desempeño de sus funciones).
Por otro lado, en principio se busca una sanción proporcional que ocasione la destitución, por eso se establecen supuestos para agravar la falta cometida por el servidor:
Artículo 87. Determinación de la sanción a las faltas
La sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes:
a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado.
b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento.
c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.
d) Las circunstancias en que se comete la infracción.
e) La concurrencia de varias faltas.
f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.
g) La reincidencia en la comisión de la falta.
h) La continuidad en la comisión de la falta.
i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso.
En el marco de la imposición de sanciones, se determinó que las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.
La destitución acarrea la inhabilitación automática para el ejercicio de la función pública. El servidor civil que se encuentre en este supuesto, no puede reingresar a prestar servicios a favor del Estado por un plazo de 5 años, contados a partir de que la resolución administrativa que causa estado es eficaz.
Si un servidor civil es declarado responsable de un delito doloso, mediante sentencia que cause estado, o que haya quedado consentida, o ejecutoriada, culmina su relación con la entidad.
4. Fases y proceso del PAD
El actual modelo de procedimiendo disciplinario se define principalmente por la fase instructiva y la fase sancionadora. No obstante, previamente se debe contar con la precalificación de la falta ante alguna denuncia o descubrimiento de un supuesto de falta estipulado en el reglamento interno de la entidad.
4.1 Precalificación e investigación previa
El secretario técnico del PAD es quien presta apoyo a las autoridades instructivas y sancionadoras durante el proceso; sino que previo al inicio de estas fases debe precalificar la falta cometida, además de investigar los hechos, para establecer la gravedad de la falta.
Mediante un informe de precalificación, el secretario enrumbará la investigación, adjuntando medios probatorios y propondrá la sanción correspondiente.
4.2 Fase instructiva
Inicia con la aplicación del artículo 107 del reglamento de la Ley Servir y ocurre con la primera notificación de la resolución u otra comunicación que determina el inicio del procedimiento administrativo disciplinario al servidor civil (fase de precalificación), brindándosele un plazo de cinco 5 días hábiles para presentar su descargo y las pruebas que crea convenientes para su defensa.
La fase instructiva, según la norma, debe corresponder con un órgano instructor, el cual realiza todas las actuaciones conducentes a la determinación de la responsabilidad administrativa disciplinaria.
La notificación del inicio del PAD se realiza dentro del término de 3 días hábiles contados a partir del día siguiente de su expedición, computando el plazo de prescripción a partir de la fecha de su recepción. Este acto o resolución de inicio no es impugnable.
4.3 Fase sancionadora
Tal como podemos apreciar en el cuadro sobre las competencias en el PAD, en esta fase dirige el órgano sancionador, quien recibe el informe del órgano instructor. Luego, expresará formalmente la imposición de sanción o la declaración de no a lugar, disponiendo en este último caso, el archivo del procedimiento.
Esta fase se encuentra a cargo del órgano sancionador y comprende desde la recepción del informe del órgano instructor, hasta la emisión de la comunicación que determina la imposición de sanción o que determina la declaración de no a lugar, disponiendo, en este último caso, el archivo del procedimiento.
El órgano sancionador debe emitir la comunicación pronunciándose sobre la comisión de la infracción imputada al servidor civil, dentro de los 10 días hábiles siguientes de haber recibido el informe del órgano instructor, prorrogable hasta por 10 días hábiles adicionales, debiendo sustentar tal decisión.
Entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la notificación de la comunicación que impone sanción o determina el archivamiento del procedimiento, no puede transcurrir un plazo mayor a 1 año calendario
Una vez que el órgano sancionador reciba el informe del órgano instructor comunicará tal hecho al servidor o exservidor en un plazo de 2 días hábiles, a efecto de que este pueda, de considerarlo necesario, solicitar un informe oral ante el órgano sancionador.
La Ley Servir establece que la solicitud de informe oral debe ser presentada dentro del plazo de 5 días hábiles de notificado el servidor o exservidor.
5. Prescripción del PAD
Tal como lo ha desarrollado la doctrina, la prescripción es el mecanismo a través del cual un servidor que haya incurrido en la comisión de una falta disciplinaria merecedora de una sanción disciplinaria, se libera de la carga de soportar imposición de una sanción, incluso, del inicio de un proceso disciplinario [4]. Así, existen dos plazos previstos para la prescripción:
i) Prescripción del plazo para iniciar el PAD: en este supuesto se considera el plazo máximo para iniciar el PAD, que asume el inicio del cómputo de la prescripción desde el momento que se tomó conocimiento de la comisión de los hechos. Para estos supuestos la ley determinó que la prescripción sucede al culminar 1 año.
ii) Prescripción del plazo para concluir el PAD: este caso es la ocurrencia de 3 años después de haberse cometido la falta, sin que la entidad haya dado cuenta de su ocurrencia.
El reglamento de la Ley Servir también aclaró que para el caso de los ex servidores civiles, el plazo de prescripción es de 2 años calendario, computados desde que la entidad conoció de la comisión de la infracción.
6. Impugnación de la falta y el rol del Tribunal de Servir
La ley también agregó que contra las resoluciones que impone sanción de suspensión y destitución serán resueltos por el Tribunal del Servicio Civil, en un margen de 15 días hábiles siguientes de haber declarado que el expediente está listo para resolver.
Artículo 119.- Recursos de apelación
El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas, se trate de cuestiones de puro derecho o se cuente con nueva prueba instrumental. Se dirige a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna quien eleva lo actuado al superior jerárquico para que resuelva o para su remisión al Tribunal del Servicio Civil, según corresponda. La apelación no tiene efecto suspensivo.
Este supuesto explica que la apelación procederá cuando exista diferentes interpretaciones de las pruebas producidas, se trate de cuestiones de puro derecho o se cuente con nueva prueba instrumental.
El Tribunal del Servicio Civil es el órgano integrante de SERVIR, que tiene como objetivo resolver como la última instancia, las apelaciones de los servidores en el marco de controversias, específicamente, sobre reglas en el acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal está habilitado a recibir las apelaciones de todas las personas naturales al servicio del Estado, bajo cualquier modalidad contractual, laboral o administrativa, así como aquellas que, sin tener esa condición, cuenten con derecho o interés legítimo afectado por una decisión u omisión administrativa.
A manera de ejemplo, cuando se haya culminado con la fase sancionadora y se imponga una sanción de destitución. En este caso se podrá impugnar mediante una apelación ante el Tribunal del Servicio Civil, considerando los fundamentos de puro derecho o una interpretación de la aplicación de las normas.
De las resoluciones expedidas por el Tribunal, debemos resaltar que hay una protección especial al debido proceso, el respeto al principio de tipicidad y legalidad.
El Tribunal recalca que las entidades no puede imputar a los servidores la comisión de una falta prevista en su Reglamento interno de Trabajo a efectos de imponerle una sanción de suspensión sin goce de remuneraciones; ya que ello vulnera el principio de tipicidad y legalidad, toda vez que este tipo de faltas son consideradas leves (Resolución 001420-2021-SERVIR/TSC-Segunda Sala).
7. Conclusiones
El régimen disciplinario entró en vigencia el 14 de setiembre de 2014. Es de aplicación para los regímenes laborales en el sector público, esto es los decretos legislativos 728, 276 y 1057.
La falta administrativa disciplinaria, para lo cual se divide entre las acciones u omisiones, voluntaria o no, contraria a las obligaciones, prohibiciones y demás normativa específica exigible al servidor
El actual modelo de procedimiendo disciplinario se define principalmente por la fase instructiva y la fase sancionadora. Además, la etapa de precalificación de la falta ante alguna denuncia.
Dos supuestos de prescripción: sucede al culminar 1 año conocida la falta y 3 años después de haberse cometido la falta.
Ante la sanción impuesta de destitución o suspensión, se puede presentar una apelación ante el Tribunal Servir.
[1] Abanto, César y Paitán, Javier (2020). Instituciones del régimen laboral público. Lima: Gaceta Jurídica S.A.
[2] Jara, José Luis (2018) Manual práctico de derecho laboral público: Desde un enfoque de los regímenes laborales generales (D. Leg. 276, 728, 1057 y Ley 30057). Lima: Lex & Iuris Grupo Editorial.
[3] Jara, José Luis (2016). Manual Práctico: Derecho administrativo disciplinario en el marco de la Ley del Servicio Civil. Lima: Lex & Iuris Grupo Editorial.
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