Hace unos meses, el Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera sencilla y clara, las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo, un proceso que, en realidad, debería llamarse justicia administrativa.
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Como proceso ordinario, el contencioso-administrativo utiliza y emplea las técnicas propias de los procesos jurisdiccionales. Comparte por ello los principios que informan a todos los procesos de dicha índole.
De ahí que resulte necesario distinguir entre los principios del derecho procesal aplicables al proceso contencioso-administrativo, como el principio de tutela jurisdiccional efectiva o independiente de los órganos jurisdiccionales; y los principios específicos que regula nuestro TUO de la LPCA, como son el principio de integración, el principio de igualdad procesal, el principio de favorecimiento del proceso y el principio de suplencia de oficio.
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En adelante, desarrollaré solo los principios expresamente regulados en el TUO de la LPCA, sin perjuicio de mencionar que ya existen estudios sumamente completos sobre los principios generales del derecho procesal, incluso vinculados al escenario del derecho procesal administrativo (Priori, 2009).
Principios del proceso contencioso-administrativo
- Integración
- Igualdad procesal
- Favorecimiento del proceso
- Suplencia de oficio
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1. Principio de integración
El numeral 1 del artículo 2 del TUO de la LPCA regula el principio de integración en los siguientes términos:
El proceso contencioso-administrativo se rige por los principios que se enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible:
1. Principio de integración.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.
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En efecto, en virtud del principio de integración, le está prohibido al juez limitar su análisis al estudio de la ley formal, y debe alegar que existe un vacío en caso no exista ley que brinde respuesta al problema sometido a su conocimiento. Por lo demás, se trata de una regla vieja en el derecho administrativo —prevista ya en el artículo VIII del Título Preliminar del TUO de la LPAG[1]—, y en el derecho en general: la prohibición del non liquet, o la regla que impide al juez dejar de resolver un caso puesto a su conocimiento por vacíos o deficiencias del derecho aplicable.
Al contrario, en nuestro sistema jurídico en general, y en el contencioso-administrativo en concreto, el juez está llamado a recurrir a los principios como método de integración e interpretación. En efecto, en caso de un verdadero vacío en el ordenamiento, los principios jurídicos propios del derecho administrativo han de servirle para que integre el ordenamiento. Asimismo, sirven como guía interpretativa en caso existan múltiples normas aplicables —en el sentido de múltiples interpretaciones posibles sobre una misma regla—. Son los principios jurídicos propios del derecho administrativo los que entrarán a tallar para guiar al juez hacia la interpretación correcta.
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Cabe destacar que la norma remite expresamente a los principios del derecho administrativo, por lo que el juez deberá recurrir a los principios consagrados en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, como son los principios del debido procedimiento, verdad material, informalismo, predictibilidad, buena fe, confianza legítima, entre otros. No obstante ello, también podrá emplear los principios que se deriven de normas especiales o sectoriales del derecho administrativo[2]. Por cierto, tampoco hay que dejar de tener en cuenta a los principios proclamados por la jurisprudencia o la doctrina, toda vez que los principios en el derecho público no se agotan en los que estén jurídicamente recogidos en la norma positiva.
Conforme se aprecia, los principios mencionados permiten al juez decidir sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento. Por ejemplo, los principios de buena fe y confianza legítima permiten al juez establecer límites a los poderes de la administración.
Otro ejemplo se encuentra en el principio de informalismo o de formalismo moderado que puede ser usado por el juez al momento de decidir un caso en materia de contratación pública. Así, en caso se impugne una decisión del Tribunal de Contrataciones del Estado, en donde se declare nula una adjudicación de buena pro por incumplimiento de algunos requisitos formales establecidos en las bases, el juez deberá evaluar la legalidad del acto tomando como parámetro el referido principio.
2. Principio de igualdad procesal
En el numeral 2 del artículo 2 del TUO de la LPCA se regula el principio de igualdad procesal:
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso-administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
A partir de dicho principio se ordena al juez a tratar por igual a ambas partes del proceso. Ello quiere decir que no puede existir favorecimiento ni del administrado ni de la administración pública. Claro está, con excepción de las reglas que expresamente buscan subsanar alguna disparidad expresa entre las partes del proceso, por ejemplo, las reglas sobre la carga de la prueba en materia sancionadora conforme al artículo 32 del TUO de la LPCA.
Sobre el particular, son ilustrativas las reflexiones de los profesores García de Enterría y Fernández (2015, p. 502):
El principio de absoluta independencia del Poder Judicial, artículo 117.1 de la Constitución, que obliga a una objetividad absoluta, se vería afectado si se primase a un justiciable frente a los demás, y más aún si ese beneficio no resulta de ley alguna sino de viejos hábitos mantenidos por simple inercia o por comodidad.
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Lo dicho vale respecto de todas las partes del proceso y de los diferentes tipos de procesos plurisubjetivos que puedan presentarse. Como se verá luego, en un contencioso-administrativo puede darse el supuesto clásico de un particular que demanda a la administración. También podría darse el caso de un particular vencido en un procedimiento trilateral que demanda a la administración que resolvió su caso y al particular beneficiado del acto ganador en dicho procedimiento; o casos donde la parte demandante está conformada por varios administrados afectados por la misma actuación administrativa (supuesto de partes con intereses comunes). Inclusive, puede darse el supuesto de una administración que demanda a un administrado beneficiado por un acto administrativo ilegal (caso del proceso de lesividad). En todos estos casos necesariamente regirá la regla de igualdad del proceso.
No obstante, esta regla ha tenido algunas excepciones, adoptadas por la ley en nombre de la tutela diferenciada. Por ejemplo, existen reglas procesales de excepción del agotamiento de la vía administrativa para el caso de demandas relativas al contenido esencial de una pensión en materia previsional (numeral 4 del artículo 20 del TUO de la LPCA). Se entiende que dicha regla, que exceptúa del agotamiento de la vía administrativa a tales demandas, busca favorecer el acceso a la justicia de aquellas personas de avanzada edad que buscan tutela a sus pretensiones pensionarias denegadas en vía administrativa. Por tanto, considero que se trata de una excepción válida al señalado principio de igualdad procesal.
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3. Principio de favorecimiento del proceso
El numeral 3 del artículo 2 del TUO de la LPCA contempla el principio de favorecimiento del proceso en los siguientes términos:
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.
Al respecto, comenta Danós:
El «principio de favorecimiento del proceso» está vinculado al principio más conocido como in dubio pro actione y según la Exposición de Motivos del Proyecto que dio origen a la ley 27584; en caso que los jueces encargados de tramitar el proceso tengan duda razonable acerca de la procedencia de la demanda, deberán preferir darle trámite sin perjuicio de poder verificar el cumplimiento o no de los requisitos de procedibilidad a lo largo del proceso. El objetivo es facilitar el acceso a los ciudadanos a la tutela judicial efectiva, a fin de evitar que interpretaciones en exceso formalistas menoscaben su derecho constitucional a cuestionar judicialmente actuaciones administrativas que consideren ilegales (2012, pp. 1177-1178).
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Como veremos más adelante, este principio es clave para interpretar cuándo se ha agotado la vía administrativa. En suma, lo correcto es sostener que, en caso de cualquier duda sobre el agotamiento de la vía administrativa, debe favorecerse el acceso al proceso, esto es, el acceso a la tutela judicial efectiva.
Hay que poner las cosas en perspectiva: incluso, cuando luego de la duda, se determine que efectivamente no se llegó a agotar la vía administrativa en forma previa a la demanda, cualquier deficiencia producida al respecto en esta vía puede y debe ser suplida mediante la puesta en conocimiento de la demanda a la administración, la cual tendrá precisamente el plazo para contestarla y ejercer así su derecho de defensa. Basta esto para que se vea superada cualquier necesidad de «agotamiento», con lo cual, a nuestro criterio, el juez no podrá utilizar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, ya que en nuestro medio la misma se ve suplida perfectamente con la contestación de la demanda por parte de la administración.
4. Principio de suplencia de oficio
Por último, se encuentra el principio de suplencia de oficio que está contemplado en el numeral 4 del artículo 2 del TUO de la LPCA en los siguientes términos:
4. Principio de suplencia de oficio.- El juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
Sobre este principio, comenta Jiménez Vargas-Machuca
Significa que el juez debe procurar subsanar (adecuando la vía) la demanda, pero en caso se requiera subsanaciones que solo puede realizar (por tener requisitos especiales) el demandante, entonces le dará un plazo razonable (no 1 ni 2 días, como a menudo se concede, sino a partir de 3 días, y preferiblemente más, según las circunstancias y la dificultad de su subsanación o adecuación), a fin de que la demanda se vuelva procesalmente viable (2012, p. 31).
Este principio va acorde con el principio de informalismo previsto en la LPAG, en el sentido de que no cabe rechazar o retrasar la admisión de la demanda si nos encontramos frente a omisiones o defectos fácilmente subsanables, incluso por el mismo juez.
En concreto, el juez debe subsanar de oficio cualquier deficiencia formal de las partes del proceso. Si no pudiera, debe disponer que las partes hagan la subsanación, aclaración, corrección, etcétera, pero con un plazo razonable, mayor a los de la ley o del Código Procesal Civil, a fin de resguardar adecuadamente la marcha del proceso y evitar así sentencias inhibitorias, que son la negación de la justicia.
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[1] «Título Preliminar. Artículo VIII.- Deficiencia de fuentes. 1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y solo subsidiariamente a estas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad. 2. Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolución del caso, la autoridad elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con carácter general esta situación, en el mismo sentido de la resolución dada al asunto sometido a su conocimiento».
[2] Por ejemplo, hay grandes normas administrativas —como el Código Tributario, la Ley de Contrataciones del Estado, entre otras— que regulan sus propios principios jurídicos sectoriales, en algunos casos distintos a los proclamados por la Ley del Procedimiento Administrativo General.
