Sumario: 1. Introducción: la potestad sancionadora, 2. los principios de la potestad sancionadora, 2.1. Legalidad, 2.2. Debido procedimiento, 2.3. Razonabilidad, 2.4. Tipicidad, 2.5. Irretroactividad, 2.6. Concurso de Infracciones, 2.7. Continuación de Infracciones, 2.8. Causalidad, 2.9. Presunción de licitud, 2.10. Culpabilidad, 2.11. Non bis in idem, 3. Conclusiones, 4. Bibliografía.
1. Introducción: la potestad sancionadora
La potestad sancionadora de la administración posee una justificación de carácter social, en tanto representa una garantía frente al mantenimiento del orden y el establecimiento de la convivencia ciudadana, quienes, a su vez, se convierten en los principales vigilantes para que dichas facultades se realicen respetando los límites establecidos por el orden jurídico.
2. Los principios de la potestad sancionadora
2.1. Legalidad
La legalidad significa que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
En esa línea, autores como Rubio Llorente[1] señalan que este principio implica la sujeción plena de la Administración a la Ley. Esto puede suceder tanto cuando realiza actos concretos, como cuando, en ejercicio de la potestad reglamentaria, establece las normas a las que, en lo sucesivo, ella misma habrá de sujetarse
2.2. Debido procedimiento
La doctrina [2] entiende el debido proceso una garantía formal para el administrado. Es posible entender esto en el sentido de que deben cumplirse todos los actos y/o fases procedimentales que la ley exige. En esa línea, el objetivo es que una decisión o resolución (acto final) pueda calificarse con validez a la luz del ordenamiento jurídico.
El TUO de la Ley 27444 exige que para imponer sanciones si debe tramitar el procedimiento respectivo, respetando las garantías.
Asimismo, los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
2.3. Razonabilidad
Según este principio las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Al respecto, Sapag sostiene que este principio se vincula con la interpretación y aplicación del principio de igualdad[3].
En esa línea, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción. El TUO de la Ley 27444 observa los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a. El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b. La probabilidad de detección de la infracción;
c. La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d. EI perjuicio económico causado;
e. La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
f. Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g. La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
2.4. Tipicidad
Para entender este principio recogemos lo señalado por Ramírez Torrado respecto al principio general de lex scripta, que corresponde a la frase nulla poena sine lege scripta, la cual busca rechazar la aplicación de la costumbre como sustento del ejercicio del poder sancionador del Estado[4].
Continuando con esta idea, podemos afirmar que la tipicidad significa que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
2.5. Irretroactividad
De acuerdo con este principio, las disposiciones sancionadoras son vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
2.6. Concurso de infracciones
La Ley señala que cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
Cabe precisar que que el presente principio no es comparable con el de non bis in idem, tal como ha sostenido la doctrina en ocasiones anteriores. Al respecto, el jurista Cano Campos ha señalado lo siguiente:
La distinción entre el concurso de infracciones (o de delitos) y el principio non bis in idem me parece clara. El non bis in idem prohibe la imposición de dos sanciones por la comisión de un único hecho ilícito (o antijurídico), mientras que el concurso de infracciones parte precisamente de lo contrario, de la pluralidad de ilícitos, como su propio nombre indica. El concurso real de infracciones no ofrece dudas, pues parte de una pluralidad de hechos que suponen una pluralidad de infracciones. [5]
2.7. Continuación de infracciones
La Ley indica que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Asimismo, las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
- Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
- Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
- Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad.
2.8. Causalidad
De acuerdo con este principio, la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. Al respecto, Morón Urbina[6] señala que conforme a este principio es una condición indispensable para la aplicación de cualquier sanción a un administrado que la conducta tenga una relación “causa-efecto”. Es decir, la configuración del hecho debe encontrarse prevista en el tipo como sancionable.
En ese sentido, de acuerdo con este autor, la acción de hacer responsable y sancionable a un administrado significa algo más que solo calzar hechos en tipos previamente determinados por la ley, sin ninguna valoración adicional.
2.9. Presunción de licitud
Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Sobre este principio, Morón Urbina[7] resalta que, en primer lugar, este principio se encuentra vinculado a la presunción de inocencia, de corrección. Esto tiene asidero en que las autoridades se encuentran en la obligación de presumir que el administrado actuó conforme a la ley. Esta presunción opera mientras no exista evidencia en contrario, que permita ser declarada mediante resolución administrativa firme.
De acuerdo a este autor, esta presunción cubre al imputado durante el procedimiento sancionador, y puede desaparecer o confirmarse gradualmente, y finalmente definirse a través de un acto administrativo. Asimismo, esta presunción solo cederá si la entidad une evidencia suficiente sobre la acción infractora.
2.10. Culpabilidad
De acuerdo a lo señalado por el TUO de la Ley 27444, la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Al respecto, el jurista Morón Urbina afirma que la culpabilidad “atañe a un límite del ius puniendi estatal. Cuando la Administración Pública ejerce su potestad sancionadora tiene como finalidad aplicar un mal jurídico que genere un perjuicio en el administrado por la comisión de una infracción, debiendo existir una justificación para su aplicación”.[8]
2.11. Non bis in idem
No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
De acuerdo a la Ley, esta prohibición de imponer una sanción por un mismo hecho se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones.
3. Conclusiones
La potestad sancionadora es una garantía de ordenación para los administrados y tiene parámetros que le permiten regir de manera adecuada la consecución de los procedimientos sancionadores.
Existen once principios reconocidos por el TUO de la Ley 27444 los cuales garantizan los derechos del administrado y la legalidad durante un procedimiento administrativo sancionador. Estos son: Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción de Licitud, Culpabilidad, y Non bis in idem,
Los once principios se podrían resumir de la siguiente forma:
- Legalidad: El procedimiento se debe regular a lo dispuesto por la ley.
- Debido procedimiento: El procedimiento debe seguir todas las pautas que lo regula.
- Razonabilidad: Las medidas tomadas frente a una infracción deben ser razonables y proporcionales a la conducta.
- Tipicidad: La conducta sancionada debe estar debidamente tipificada.
- Irretroactividad: No es posible aplicar normativa de manera retroactiva, salvo que esta sea favorable al administrado.
- Concurso de infracciones: En caso de darse varias sanciones, se aplica la de mayor gravedad.
- Continuación de infracciones: Para infracciones continuas, se requiere que transcurran al menos 30 días hábiles desde la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado demostrar haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
- Causalidad: Una sanción debe estar debidamente motivada en una infracción comprobada.
- Presunción de licitud: Se presume la legalidad de la actuación del administrado, hasta que se demuestre lo contrario.
- Culpabilidad: la responsabilidad administrativa es subjetiva
- Non bis in idem: No se puede imponer más de una sanción administrativa por un mismo hecho.
4. Bibliografía
ROBIO LLORENTE, Francisco . El principio de legalidad. Revista española de derecho constitucional, 1993, no 39, p. 9-42.
ROJAS FRANCO, Enrique. El debido procedimiento administrativo. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 2011, no 67, p. 177-188.
MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. (2019) Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo I. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica
SAPAG, Mariano. El principio de proporcionalidad y razonabilidad como límite constitucional de poder al Estado: un estudio comparado. Díkaion, 2008, vol. 17.
RAMIREZ TORRADO, María Lourdes. La tipicidad en el derecho administrativo sancionador. Estudios de derecho, 2011, vol. 68, no 151, p. 37-50.
CANO CAMPOS, Tomás. Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el derecho administrativo sancionador. Revista de administración pública, 2001, no 156, p. 191-250.
[1] RUBIO LLORENTE, Francisco . El principio de legalidad. Revista española de derecho constitucional, 1993, no 39, p. 22.
[2] ROJAS FRANCO, Enrique. El debido procedimiento administrativo. Derecho PUCP: Revista de la Facultad de Derecho, 2011, no 67, p. 184.
[3] SAPAG, Mariano. El principio de proporcionalidad y razonabilidad como límite constitucional de poder al Estado: un estudio comparado. Díkaion, 2008, vol. 17, p. 180.
[4] RAMIREZ TORRADO, María Lourdes. La tipicidad en el derecho administrativo sancionador. Estudios de derecho, 2011, vol. 68, no 151, p. 39.
[5] CANO CAMPOS, Tomás. Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el derecho administrativo sancionador. Revista de administración pública, 2001, no 156, p. 244.
[6] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. (2019) Comentarios a la Ley del proceidmiento administrativo general. Nuevo texto único ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). Tomo I. Décima Edición. Lima, Gaceta Jurídica, p. 444.
[7] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Ídem., p. 449.
[8] MORÓN ÚRBUNA, Juan Carlos. Ídem, p. 455.
