En el mensaje a la Nación, el presidente Martín Vizcarra anunció la presentación al Congreso de la República de una serie de proyectos de ley de reforma constitucional referidos al sistema de justicia y al sistema político. Habló de que la población apruebe las reformas a través de un referéndum.
La convocatoria a referéndum ha generado una serie de dudas y cuestionamientos en redes sociales y medios de comunicación que vale la pena dilucidar.
En principio, no existe una disposición en la Constitución o en las leyes que, de manera explícita, autorice al presidente a realizar tal convocatoria.
Entonces, ¿cómo se convoca a un referéndum para aprobar reformas constitucionales?
Hay tres maneras. Dos requieren el tránsito previo por el Parlamento nacional. La última nos atañe solo a nosotros, los ciudadanos.
Veamos.
La primera se ciñe a lo dispuesto por el artículo 206° de la Constitución. En esta vía, si el presidente Martín Vizcarra presenta sus proyectos de ley de reforma constitucional al Congreso de la República, este los somete al tránsito legislativo y puede modificarlos. Una vez aprobados los textos por la mayoría absoluta del número legal de Congresistas (66 votos), pueden ser sometidos a referéndum, salvo que el Parlamento los apruebe en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios, es decir, 87 votos.
La segunda es una vía prevista por el Tribunal Constitucional (TC) en la STC N° 0014-2002-AI/TC[1]. En dicho fallo (fundamento 133), el TC validó tres alternativas de reforma total de la Constitución[2]. Considero que sería aplicable la tercera[3], es decir, que el presidente Vizcarra presente al Parlamento un proyecto de ley de referéndum que contenga todas sus propuestas de reforma. De esta manera, centraría el debate parlamentario en la aprobación de dicha ley. No obstante, siendo un instrumento legislativo, estando en el seno del Congreso, este también puede modificar su contenido.
Una herramienta de presión contra el Parlamento por parte del Ejecutivo, en caso use cualquiera de estas dos vías, sería (como bien anotó un seguidor en Twitter) que plantee cuestión de confianza para que se aprueben tal cual fueron planteadas. Demás está decir que ante el descrédito del Legislativo, el presidente cuenta con el respaldo ciudadano.
La tercera vía es una que nos corresponde a nosotros los ciudadanos y que se bifurca, por un lado, en que un conjunto de personas recurra a la presentación de una iniciativa de reforma; y, por otro, que un grupo de ciudadanos promueva una consulta popular sobre un texto normativo de reforma parcial o total de la Constitución, a través de un referéndum. Se trata, pues, de dos mecanismos distintos, como bien se desprende de lo analizado por el Jurado Nacional de Elecciones en la Resolución 157-2012-JNE[4] (véanse los fundamentos 2° y 8°).
En efecto, la iniciativa de reforma no es más que la presentación de un proyecto de ley de reforma parcial de la Constitución que cuenta con el respaldo del 0.3% de ciudadanos del electorado nacional. Tomando como referencia el padrón electoral de las últimas elecciones generales[5], se trata de 68,706 firmas validadas por el RENIEC. Una vez verificadas las firmas, el proyecto de iniciativa ciudadana de reforma constitucional ingresa al circuito legislativo, es decir, se presenta al Congreso de la República. Si no es aprobado o lo es, pero con modificaciones sustanciales, a juicio de los promotores de la iniciativa, se puede completar las firmas requeridas para la convocatoria a un referéndum, es decir, el 10% del electorado nacional (alrededor de 2’300,000 firmas de adherentes).
Pero, se puede obviar el tránsito por el Parlamento si es que el texto normativo de reforma total o parcial de la Constitución se usa para gestionar un proceso de consulta popular vía referéndum[6]. Se trata, sin embargo, de un mecanismo complejo en vista que se requiere superar cuatro etapas: (i) comprar un kit ante la ONPE indicando los textos normativos que serán sometidos a la consulta popular (como así se exigió en la citada Resolución 157-2012-JNE); (ii) llenar planillones con, por lo menos, 2’300,000 firmas de adherentes, aproximadamente; (iii) que esas firmas sean validadas por el RENIEC; y, (iv) que con la certificación de las firmas, el JNE autorice la convocatoria a referéndum con una anticipación no mayor de 90 días naturales ni menor de 60 (artículo 82° de la Ley Orgánica de Elecciones).
De seguir este camino, podrían usarse como textos normativos aquellos contenidos en los proyectos que el presidente Vizcarra haya presentado al Congreso, si es que se desea promover una reforma parcial de la Constitución; o la fórmula del Senado Constitucional que hace unos días propuse desde el Estudio Javier Valle-Riestra, López Flores & Munar, Abogados[7]; o consultar a la población para convocar a una Asamblea Constituyente que se encargue de realizar una reforma total de la Constitución.
Es importante mencionar que el Presidente Vizcarra, al haber puesto en el debate público la necesidad de que la población participe en la aprobación de reformas constitucionales y que estas no estén, exclusivamente, en manos del Congreso (deslegitimado), motiva a que pueda imitarse una experiencia rica y conmovedora en la región, como lo fue el Movimiento de la Séptima Papeleta, acontecido en Colombia, entre 1989-1990, gestada por un puñado de estudiantes universitarios que movilizó el país al promover y llevar adelante una consulta popular, vía referéndum, que llamó a una Constituyente que dio lugar a la Constitución de 1991[8]. Se trató de una de las pocas iniciativas ciudadanas de reforma constitucional total, en vista que, como en nuestro país, las experiencias latinoamericanas de cambios constitucionales han sido, por lo general, espacios de salida a las dictaduras que rompieron el orden constitucional.
Finalmente, me atrevo también a plantear una cuarta vía: que pese a que, como lo dije al inicio, no existe disposición explícita en la Constitución y las leyes que le permitan al Presidente a convocar a referéndum, una interpretación constitucional de los artículos 31°, 32° y 118.1° de la Constitución[9], permitiría considerar que como quiera que es atribución del presidente cumplir y hacer cumplir la Constitución, en aras de cautelar y promover el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente a los que atañen a la reforma constitucional, estaría autorizado de manera implícita a convocar a referéndum para consultar los proyectos de reforma constitucional, sin tránsito por el Poder Legislativo, en vista que cuando el artículo 80° de la Ley Orgánica de Elecciones dice que “Corresponde al Presidente de la República iniciar el proceso electoral convocando a Elecciones, mediante Decreto Supremo, a excepción de lo dispuesto en la Ley de Participación y Control Ciudadanos”, tal excepción se circunscribe a si los propios ciudadanos han ejercido su potestad de iniciativa de reforma o referéndum. Es decir, si no se trata de los procedimientos propios de la Ley citada, no está limitado el presidente por dicha excepción y, por el contrario, está autorizado a convocar a elecciones para referéndum, vía decreto supremo, puesto que su decisión no desprotege el derecho de participación ciudadana, sino que lo auspicia y promueve.
Es cierto que se trataría de un mecanismo arriesgado, puesto que los detractores de recurrir a la consulta popular, procurarían impugnar -en sede judicial- la validez constitucional del decreto supremo. Sin embargo, por un lado, el argumento planteado; y, por otro, el respaldo político de la ciudadanía, le permitirían al presidente Vizcarra tener carta abierta para asumir el riesgo. Es su oportunidad de liderar la reforma y de contar con todo el apoyo ciudadano. Vale la pena.
[1] Véase en: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00014-2002-AI.html
[2] Las mismas que en su oportunidad propuso la Comisión de Estudio de Bases de la Reforma Constitucional del año 2001 (gobierno de transición de Valentín Paniagua).
[3] Dijo el TC lo siguiente: 3. TERCERA ALTERNATIVA
a) Aprobar una ley de referéndum, para consultar al pueblo si quiere retornar a la Constitución de 1979 y, si es así, convocar a una Asamblea Constituyente para que reforme, actualice y ponga en práctica dicha Constitución.
b) Aprobar una ley de referéndum para que el pueblo decida si quiere que se apruebe una nueva Constitución que recoja lo mejor de la tradición histórica del Perú. De ser el caso, sería convocada una Asamblea Constituyente expresamente para ello.
(Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, Ministerio de Justicia, Lima 2001, pp. 101-103).
[4] Véase en: https://es.scribd.com/document/384912970/Resolucion-N-0157-2012-JNE
[5] Véase: https://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/elecciones2016/ PRPCP2016/Resumen-GeneralPresidencial.html#posicion
[6] El artículo 37° de la Ley N° 26300 dice que el referéndum es el derecho de los ciudadanos para pronunciarse en los temas normativos que se le consultan.
[7] El texto de nuestra propuesta puede verse en: https://es.scribd.com/document/384267395/Proyecto-de-Reforma-Constitucional-CNM-y-Sistema-Politico
[8] Hay mucha información en la internet sobre este movimiento. Por toda, véase: http://septimapapeleta.blogspot.com/
[9] Recurriendo a los criterios interpretativos de unidad y concordancia práctica de la Constitución.
