En la Resolución de Sala Plena 001-2022-Sunafil/TFL, el Tribunal de Fiscalización Laboral estableció cuatro nuevos precedentes de observancia obligatoria, las cuales se vinculan sobre las facultades del inspector de Sunafil para realizar las investigaciones.
Al respecto, aclaró que los inspectores pueden establecer los riesgos a los que se enfrentarán en su actividad fiscalizadora. Por la misma razón, pueden determinar -entre otras cosas- la necesidad de recibir inducciones adicionales para realizar la inspección en un centro de trabajo determinado o, si requieren, del acompañamiento de algún personal de la inspeccionada.
Además, se precisó las consecuencias que en casos en los que el inspector y los representantes de la inspeccionada discrepen sobre si los inspectores cuentan con la preparación adecuada y suficiente para ingresar a una zona específica del centro de trabajo. En tal situación, es posible que se produzcan algunos supuestos que motiven responsabilidad administrativa del empleador.
Por otro lado, los miembros del Tribunal determinaron que la LGIT faculta a los inspectores a entrar “libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo”.
Asimismo, se considerará que si no hay quien guíe al inspector (sea representante del empleador o sindicato) por no encontrarse en el centro o lugar de trabajo, las actuaciones se realizan sin la presencia de los mismos, no afectando dicha circunstancia el resultado y validez de la investigación.
En el caso concreto se confirmó la sanción a una empresa que impidió la investigación por parte de los inspectores de Sunafil. Se aplicó la consecuencia ante la negativa de la impugnante fue injustificada y constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, conforme el numeral 1 del artículo 36 de la LGIT.
Criterios que constituyen precedentes administrativos de observancia vinculante: 6.13 En consecuencia, es razonable presumir que, como responsables de velar por el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo en las relaciones de trabajo, los inspectores pueden establecer los riesgos a los que se enfrentarán en su actividad fiscalizadora. Por la misma razón, pueden determinar -entre otras cosas- la necesidad de recibir inducciones adicionales para realizar la inspección en un centro de trabajo determinado o, si requieren, del acompañamiento de algún personal de la inspeccionada, así como establecer si los equipos de protección personal que portan son los adecuados para su labor fiscalizadora. Consecuentemente, en caso de que una inspeccionada asegure que la inspección implica exponerse a ciertos riesgos, los inspectores deben informarle, bajo su responsabilidad, sobre su capacitación en seguridad y salud en el trabajo en esos aspectos. También podrán solicitar los implementos adicionales, exigidos por la inspeccionada para realizar la inspección.
6.14 No obstante, en casos como el presente, pudiera ocurrir que el inspector y los representantes de la inspeccionada discrepen sobre si los inspectores cuentan con la preparación adecuada y suficiente para ingresar a una zona específica del centro de trabajo. En tal situación, es posible que se produzcan algunos supuestos que motiven responsabilidad administrativa del empleador. El primero es que, por decisión unilateral o reglamentación paritaria, el inspeccionado se niegue a dar las facilidades para que el inspector ingrese a la zona de interés para la fi scalización. El segundo, que, tras escuchar las alegaciones de los representantes del empleador, el inspector se retire, posponiendo la actuación inspectiva. En el primer supuesto, la sanción por obstrucción a la labor inspectiva resultará procedente si se constata, del relato de los hechos, la infracción laboral sancionada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT. En el segundo supuesto, la sanción por obstrucción a la labor inspectiva resultará procedente si, en la continuidad de las actuaciones inspectivas, se aprecia que no existió justificación real para la negativa de ingreso, siendo esto determinable a través de la acreditación fehaciente de las razones que permiten establecer un riesgo inminente o actual que, documentadamente, exista en el lugar en el que se denegó el ingreso al inspector de trabajo.
6.15 Tal como hemos manifestado anteriormente, la LGIT faculta a los inspectores a entrar “libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo”. En en todos los casos, las visitas deben realizarse observando el principio de razonabilidad, este deber es especialmente importante cuando se realicen en horario nocturno. Este tipo de fiscalización puede originarse en una denuncia o en operativos de fiscalización que la autoridad considere necesario realizar.
6.16 Dejando a salvo los derechos de los inspeccionados, corresponde al inspector decidir si requiere o no compañía de un tercero, sea cualquier representante del empleador o del órgano paritario de seguridad y salud en el trabajo, tal como lo establece la LGIT, en el numeral 2 del artículo 512. Reafirma este criterio lo dispuesto en el Reglamento de la LGIT, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-200-TR, numeral 13.2 del artículo 13, el cual establece que las visitas a los centros o lugares de trabajo “se realizan en presencia del sujeto inspeccionado o su representante, así como de los trabajadores, sus representantes o de las organizaciones sindicales que les representen”, y añade que, “de no encontrarse en el centro o lugar de trabajo, las actuaciones se realizan sin la presencia de los mismos, no afectando dicha circunstancia el resultado y validez de la investigación”.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 001-2022-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 2299-2019-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: TECNOLOGIA TEXTIL S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TECNOLOGIA TEXTIL S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 2021.
Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.13, 6.14, 6.15 y 6.16 de la presente resolución, referido a la obstrucción a la labor inspectiva en las visitas a los centros o lugares de trabajo.
Lima, 27 de enero 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TECNOLOGIA TEXTIL S.A. (en adelante la impugnante) en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 2021, (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y,
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 10537-2019-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción
Nº 2269-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de Cargos Nº 508-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 08 de agosto de 2019, notificada conjuntamente con el Acta de Infracción el 01 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley
General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 866-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 23 de octubre de 2020, (en adelante, el Informe Final), en el que se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir
el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 01-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 04 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 170,100.00 (ciento setenta mil cien con 00/100 soles), por haber incurrido, en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no permitir el ingreso de los inspectores comisionados al centro de trabajo, en la visita inspectiva de fecha 23 de
mayo de 2019, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, sancionada con una multa ascendente a S/ 170,100.00 soles.
1.4 Con fecha 25 de enero de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 01-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. El presente procedimiento administrativo sancionador incurre en caducidad, al haber sido resuelto en un plazo superior al plazo de nueve meses. Se debe tomar en cuenta que el plazo empezó a correr desde la fecha de emisión del Acta de Infracción, lo cual se produjo el 03 de julio de 2019, y la Resolución de Sub Intendencia es de fecha del 04 de enero de 2021.
ii. Respecto a la infracción imputada, el 23 de mayo de 2019, no existió una negativa al ingreso de los inspectores, pues éstos ingresaron al centro de trabajo y permanecieron aproximadamente durante 50 minutos. Siendo que, cuando solicitaron ingresar al área de producción, el Supervisor de Seguridad de EMOYANOR S.A.C., les informó que en dicha zona se realizan actividades de alto riesgo y por protocolos de seguridad no podrían ingresar. Considerando que al ser una visita nocturna no había personal que los acompañe durante el recorrido.
iii. Vulneración al principio del debido procedimiento, pues la resolución impugnada, no se encuentra debidamente motivada.
iv. Inaplicación al principio de razonabilidad, para la determinación de la sanción.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:
i. Respecto a la caducidad invocada por la impugnante: con la Imputación de Cargos Nº 508-2019-SUNAFIL/ILM/ AI2 se empieza a computar el plazo de caducidad. Esa imputación fue notificada el 01.09.2020. La notificación de la Resolución de Sub Intendencia fue realizada el 06.01.2021[3], es decir, dentro del plazo de Ley. Por tanto, no ha operado la caducidad invocada.
ii. Sobre la infracción imputada de no permitir el ingreso de los inspectores: La impugnante ha esgrimido el mismo argumento en su escrito de descargos y sobre el cual ya la autoridad de primera instancia ha emitido pronunciamiento. Debiéndose precisar que, los inspectores dejaron constancia que el Supervisor de Seguridad de la empresa, que brinda protección y seguridad a la inspeccionada, les impidió el ingreso a la planta permitiéndoles, únicamente, que estuvieran en las oficinas administrativas, dando sólo razones genéricas sobre la falta de personal para acompañarlos en la vista.
iii. En cuanto al argumento sobre el seguro complementario de trabajo de riesgo de los inspectores: Este argumento no fue esgrimido por la inspeccionada en la visita. La negativa se sustentó en los riesgos que podían afectarlos de ingresar a la planta y en que no contaban con personal administrativo que los acompañase en la visita inspectiva.
iv. De los actuados se evidencia que la autoridad de primera instancia, luego de la evaluación de los descargos presentados por la inspeccionada, emitió la resolución
apelada debidamente motivada, por lo que, no se ha vulnerado el Principio del Debido Procedimiento.
v. Respecto a la aplicación del Principio de Razonabilidad en el monto de la sanción impuesta: se advierte que, la autoridad de primera instancia ha dejado constancia que, para la determinación de la sanción se ha realizado la evaluación de la gravedad de la falta cometida, el tipo de empresa y el número de trabajadores afectados, criterios establecidos en el artículo 38 de la LGIT, en virtud de las tablas de multa precisadas en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT.
1.6 Con fecha 20 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 001744-2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 15 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2013-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[8] (en adelante, el
Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para
su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su
resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-
TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la aplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El
recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley general de Inspección de Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[9].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado
para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TECNOLOGIA TEXTIL S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que TECNOLOGIA TEXTIL S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual declaró infundado su recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 170,100.00, por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 02 de agosto de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por TECNOLOGÍA TEXTIL S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 20 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, por los siguientes argumentos:
i. Interpretación errónea del artículo 259 numeral 1) del TUO de la LPAG. El presente procedimiento administrativo sancionador incurre en caducidad, al haber sido resuelto en un plazo superior a los nueve meses.
Se debe tomar en cuenta que el plazo empezó a correr desde la fecha de emisión del Acta de Infracción, el cual se produjo el 03 de julio de 2019, y la Resolución de Sub Intendencia es de fecha del 04 de enero de 2021. Por lo que, transcurrido el plazo para resolver, se debió declarar su caducidad.
ii. Interpretación indebida del artículo 46 numeral 46.1 del RLGIT. No se configuró la falta imputada, pues no hubo una negativa injustificada o impedimento al ingreso de los inspectores, pues éstos ingresaron al centro de trabajo entrevistándose con el personal de
seguridad y dentro del centro de trabajo se comunicaron con el Jefe de Gestión de Talento Humano, quien le expresó las razones del empleador para no poder visitar el interior de la empresa, pues al realizar actividades de alto riesgo, se requería conforme al RSST, contar
con un procedimiento interno de ingreso de terceros que dispone que cualquier persona ajena a la empresa, debe cumplir con tener EPPS, que no tenían los inspectores, contar con un Seguro Complementario de Riesgo vigente, que los inspectores tampoco demostraron; recibir una inducción de seguridad a cargo del personal SSOMA; y estar acompañados del
personal de SSOMA; que no se pudo realizar, porque en dicha fecha no se encontraban los encargados de hacerlo, al laborar en horario diurno.
iii. Inaplicación del principio del debido procedimiento administrativo contenido en el numeral
1.2 del artículo IV del TUO de la LPAG. La resolución impugnada no ha realizado una debida valoración de los medios de prueba aportados, incurriendo en una motivación aparente.
VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Sobre la caducidad invocada
6.1 De conformidad con el artículo 259 del TUO de la LPAG:
“1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley, las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)”. (El énfasis es añadido).
6.2 Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa ni desde la fecha de emisión del Acta de Infracción, ni desde la fecha de emisión de la Imputación de Cargos. Siendo que el procedimiento sancionador se inicia con la notificación de la Imputación de Cargos. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución
respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.
6.3 De los actuados, se aprecia que el procedimiento sancionador se inició el 01 de setiembre de 2020, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 01
de junio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción. La Resolución que impone sanción a la impugnante fue notificada el 06 de enero de 2021 es decir, dentro del plazo para resolver el procedimiento.
Por consiguiente, este argumento debe ser desestimado.
Sobre la conducta tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT
6.4 Sobre el particular, a la impugnante se le ha imputado la comisión de una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, que establece
“La negativa injustificada o el impedimento de entrada o permanencia en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo, los inspectores auxiliares, o peritos y técnicos designados oficialmente, para que se realice una inspección”.
6.5 De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan
para garantizarse el cumplimiento de las normas sociolaborales.
6.6 Asimismo, debe tomarse en consideración el numeral 4.1 del artículo 4 de la LGIT, que establece:
“En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en:
1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada”. (El énfasis es añadido).
6.7 Por su parte, el numeral 1 del artículo 5 de la LGIT10 dispone que, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo están investidos de autoridad y facultados:
“1. Entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro laboral sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia al sujeto inspeccionado o a su representante, así como al trabajador, al representante” (énfasis añadido).
6.8 El literal c) del artículo 9 de la LGIT, dispone que los empleadores tienen la obligación de prestar colaboración a la tarea de los Inspectores de Trabajo en cuanto les sea requerido, a fin que puedan cumplir con la finalidad de las actuaciones inspectivas.
6.9 En tal sentido, resulta claro para esta Sala, que el inspector actuante tiene la potestad otorgada por ley, de desarrollar sus actuaciones en los lugares donde se ejecute la prestación laboral. Y en virtud de esta atribución, la visita de inspección se realiza sin necesidad de previo aviso, a cualquier hora del día o de noche. Además, podrá efectuarse más de una visita sucesiva, conforme al artículo 11 de la LGIT y el literal a) del numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT. Y en ellas, debe contar con la colaboración por parte de los empleadores.
6.10 En el presente caso, como se desprende del numeral 4.1 del acápite IV del Acta de Infracción, el 23 de mayo de 2019, los inspectores comisionados se apersonaron al centro de labores de la impugnante.
Siendo recibidos por el Jefe de Seguridad Patrimonial, Hugo Javier Márquez Medina, trabajador de la empresa que realiza labores de vigilancia a favor de la impugnante.
Los inspectores cumplieron con acreditarse y manifestar el motivo de su visita inspectiva, a pesar de lo cual dejaron constancia que “no podíamos ingresar al centro de trabajo porque no había trabajadores del área de administración ni de Seguridad Industrial que nos
pueda atender en esos momentos” (énfasis añadido).
6.11 Ante lo expuesto por el Jefe de Seguridad, la inspectora de trabajo: Gaby Rossana Silva Medina, le solicitó comunicarse vía telefónica con algún representante de la impugnante, a lo cual accedió y le puso en contacto con el Jefe de Gestión de Talento Humano, quien respondió que “no podíamos ingresar a realizar la inspección, porque no estaba personal del área administrativa, ni de seguridad para atendernos, que la empresa es de alto riesgo y tiene sus procedimientos de ingreso de terceros a la empresa, que la persona de seguridad, trabajada en el primer turno de día, y no de noche”. La inspectora de trabajo le solicitó, que llamara al encargado de seguridad del turno noche, pues al ser una empresa de alto riesgo, los trabajadores del turno nocturno deberían tener un personal encargado de la seguridad, al igual que el personal del turno día. Ante lo cual, le respondieron que “el Jefe de Seguridad y Asistente de Seguridad estaban en turno día, que regresemos en dicho turno y nos atenderán” (énfasis añadido).
6.12 En primer lugar, es necesario resaltar que, una de las razones invocadas por la inspeccionada para impedir el ingreso de los inspectores, fue que la empresa era de alto riesgo y que los inspectores debían recibir una capacitación específica, que estaba encomendada al personal de seguridad, que no trabajaba en ese turno. Ante este argumento se debe tener en cuenta que el Decreto Supremo Nº 021-2007-TR, que contiene
el Reglamento de la carrera del Inspector de Trabajo, dedica un capítulo -el cuarto- al sistema de capacitación de estos servidores, lo cual evidencia su importancia, ya que se encuentra directamente vinculada con los sistemas de evaluación y de ascenso en la carrera. La capacitación, señala el Reglamento, es permanente.
Su contenido es articulado en un Plan Nacional Anual, que diversifica esa formación, según la especialidad de los Inspectores, siendo una de ellas, la de Seguridad y Salud en el Trabajo.
6.13 En consecuencia, es razonable presumir que, como responsables de velar por el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo en las relaciones de trabajo, los inspectores pueden establecer los riesgos a los que se enfrentarán en su actividad fiscalizadora. Por la misma razón, pueden determinar -entre otras cosas- la necesidad de recibir inducciones adicionales para realizar la inspección en un centro de trabajo determinado o, si requieren, del acompañamiento de algún personal de la inspeccionada, así como establecer si los equipos de protección personal que portan son los adecuados para su labor fiscalizadora.
Consecuentemente, en caso de que una inspeccionada asegure que la inspección implica exponerse a ciertos riesgos, los inspectores deben informarle, bajo su responsabilidad, sobre su capacitación en seguridad y salud en el trabajo en esos aspectos. También podrán
solicitar los implementos adicionales, exigidos por la inspeccionada para realizar la inspección.
6.14 No obstante, en casos como el presente, pudiera ocurrir que el inspector y los representantes de la inspeccionada discrepen sobre si los inspectores cuentan con la preparación adecuada y suficiente para ingresar a una zona específica del centro de trabajo.
En tal situación, es posible que se produzcan algunos supuestos que motiven responsabilidad administrativa del empleador. El primero es que, por decisión unilateral o reglamentación paritaria, el inspeccionado se niegue a dar las facilidades para que el inspector ingrese a la zona de interés para la fiscalización. El segundo, que, tras escuchar las alegaciones de los representantes del empleador, el inspector se retire, posponiendo
la actuación inspectiva. En el primer supuesto, la sanción por obstrucción a la labor inspectiva resultará procedente si se constata, del relato de los hechos, la infracción laboral sancionada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT. En el segundo supuesto, la
sanción por obstrucción a la labor inspectiva resultará procedente si, en la continuidad de las actuaciones inspectivas, se aprecia que no existió justificación real para la negativa de ingreso, siendo esto determinable a través de la acreditación fehaciente de las razones
que permiten establecer un riesgo inminente o actual que, documentadamente, exista en el lugar en el que se denegó el ingreso al inspector de trabajo.
6.15 Tal como hemos manifestado anteriormente, la LGIT faculta a los inspectores a entrar “libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo”[11]. En en todos los casos, las visitas deben realizarse observando el principio de razonabilidad, este deber es especialmente importante cuando se realicen en horario nocturno. Este
tipo de fiscalización puede originarse en una denuncia o en operativos de fiscalización que la autoridad considere necesario realizar.
6.16 Dejando a salvo los derechos de los inspeccionados, corresponde al inspector decidir si requiere o no compañía de un tercero, sea cualquier representante del empleador o del órgano paritario de seguridad y salud en el trabajo, tal como lo establece la LGIT, en el numeral 2 del artículo 5[12]. Reafirma este criterio lo dispuesto en el Reglamento de la LGIT, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-200-TR, numeral 13.2 del artículo 13, el cual establece que las visitas a los centros o lugares de trabajo “se realizan en presencia del sujeto inspeccionado o su representante, así como de los trabajadores, sus representantes o de las organizaciones sindicales que les representen”, y añade que, “de no encontrarse en el centro o lugar de trabajo, las actuaciones se realizan sin la presencia de los mismos, no afectando dicha circunstancia el resultado y validez de la investigación”.
6.17 Queda claro, por tanto, que en el presente caso la impugnante impidió el normal desarrollo de las actuaciones del personal inspectivo, no obstante que el inspector comisionado hizo de su conocimiento el deber de colaboración con la inspección del trabajo y que su actuar constituía una infracción a la labor inspectiva.
6.18 En este orden de ideas, la negativa de la impugnante fue injustificada y constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, conforme el numeral 1 del artículo 36 de la LGIT, que establece:
“La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical”.
6.19 Respecto a la validez del contenido del Acta de Infracción. Se debe considerar, lo establecido en los artículos 16[13] y 47[14] de la LGIT, esto es, que los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observándose
los requisitos establecidos, merecen fe y se presumen ciertos, constituyéndose, por tanto, en prueba relevante en el procedimiento administrativo sancionador.
6.20 Por otro lado, la impugnante ha alegado que la causa justificante para negar el ingreso de la autoridad inspectiva a sus instalaciones, obedeció a que no demostraron tener un seguro complementario de trabajo de riesgo, ni contaban con equipos de protección personal.
Sin embargo, esos argumentos no han podido ser contrastados con otros medios de prueba que corroboren lo afirmado. En consecuencia, al ser una afirmación unilateral, no genera convicción suficiente que destruya la presunción de certeza de los hechos establecidos en el
Acta de Infracción.
6.21 Finalmente, no se aprecia vulneración alguna al numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la LPAG, porque la resolución venida en grado ha motivado, fáctica y jurídicamente, la decisión de sancionar a la inspeccionada al no ser desvirtuada la presunción de certeza de los hechos consignados en el Acta de Infracción. Por ende, la sanción impuesta ha sido debidamente tipificada en la conducta infractora del numeral 46.1 del artículo 46 del
RLGIT.
6.22 En consecuencia, tampoco cabe acoger el recurso de revisión en estos extremos.
VII. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
7.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, concordante con el numeral 1 del artículo VI del título preliminar del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS y el último párrafo del artículo 2, el literal b) del artículo 3 y el artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral tiene la facultad de aprobar, modificar o dejar sin efecto los precedentes de observancia obligatoria.
7.2. En tal sentido, atendiendo a diversos procedimientos administrativos sancionadores referidos a la obstrucción a la labor inspectiva en las visitas que realizan los inspectores en el ejercicio de las funciones, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, por
unanimidad, considera relevante que el criterio contenido en los fundamentos 6.13. 6.14, 6.15 y 6.16 de la presente resolución, sean declarados precedente administrativo de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley Nº 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo Nº 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-
JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2013- TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TECNOLOGIA TEXTIL S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente Nº 2299-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
Segundo.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nº 1228-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
Tercero.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
Cuarto.- ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.13, 6.14, 6.15 y 6.16 de la presente resolución, de conformidad con el literal b) del artículo 3 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR.
Quinto.- PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes
mencionados deben ser cumplidos por todas las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, de conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 23 del Reglamento del
Tribunal de Fiscalización Laboral.
Sexto.- Notificar la presente resolución a TECNOLOGIA TEXTIL S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
Setimo.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano” y en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil), de conformidad con el artículo 23 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR.
Regístrese, comuníquese y publíquese,
LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS
Presidente Tribunal de Fiscalización Laboral
DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI
Vocal Tribunal de Fiscalización Laboral
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Vocal Tribunal de Fiscalización Laboral
Descargue la resolución aquí
[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planilla o registros que la sustituyan ( Registro de trabajadores y otros en la Planilla), Condiciones de Seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinarias (Condiciones de seguridad, avisos y señales de seguridad, instalaciones de trabajo), Prevención y protección contra incendios (
Orden y limpieza, Almacenaje de explosivos y sustancias inflamables), Estándares de seguridad (Manipulación y transporte de materiales, Equipos e instalaciones eléctricas), Máquinas y equipos de trabajo, y Equipos de protección personal.
[2] Notificada a la inspeccionada el 30 de julio de 2021.
[3] Ver fojas 56 del Expediente Sancionador.
[4] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[5] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[6] “Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[7] “Decreto Supremo Nº 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[8] “Decreto Supremo Nº 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
[9] Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, artículo 14.
[10] “Artículo 5.- Facultades inspectivas
En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores del trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para:
1. Entrar libremente a cualquier hora del día o de la noche, y sin previo aviso, en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro laboral sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia al sujeto inspeccionado o a su representante, así como al trabajador, al representante de los trabajadores o de la organización sindical, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar la eficacia de sus funciones, identificándose con la credencial que a tales efectos se expida”.
[11] Numeral 1 del artículo 5 de la LGIT.
[12] Artículo 5.- Facultades inspectivas
2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por los trabajadores, sus representantes, por los peritos y técnicos o aquellos designados oficialmente, que estime necesario para el mejor desarrollo de la función inspectiva.
[13] Artículo 16.- Actas de Infracción
Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador.
Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
El mismo valor y fuerza probatoria tendrán los hechos comprobados por la Inspección de Trabajo que se reflejen en los informes, así como en los documentos en que se formalicen las medidas inspectivas que se adopten”.
[14] Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción
Los hechos constatados por los servidores de la Inspección de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.
