Precedente de observancia obligatoria: 6.63 A diferencia de aquel caso, el presente aborda un problema jurídico de mayor relevancia: la afectación de la dignidad de las personas por un acto hostil. Es así que la aplicabilidad simple del estándar fijado por el precedente vinculante citado antes no es posible. En pocas palabras, la reacción inmediata del empleador no satisface a la manifestación de la razonabilidad, como es la inmediatez de la conducta rectificatoria.
6.68 De esta forma. el comportamiento inmediato de rectificación, si bien no espontáneamente voluntaria, ha sido efectuada bajo la alerta efectuada por el sindicato. En un lapso subsumible en el concepto de inmediatez. Esto, a juicio de este colegiado, merece un examen sobre la razonabilidad de la medida administrativa de sanción
6.73 Frente a los hechos determinados en un lapso de inmediatez comprobada por el inspector actuante (dos días dentro de los cuales se manifestó el incumplimiento, primero; el requerimiento del sindicato, después; y la rectificación del incumplimiento, finalmente), es preciso evaluar la proporción entre medios y fines que supone la intervención administrativa. En un caso como este, además de la inmediatez de los hechos, es relevante ponderar que, si bien la afectación recae sobre un derecho fundamental como es la dignidad humana, la reversión del incumplimiento ocurre a través de la intervención del sindicato, lo que constituye otra expresión del interés público que informa a nuestro Sistema Jurídico, también con carácter fundamental (esto es así de acuerdo a una lectura consecuente del reconocimiento de la libertad sindical en el artículo 28º de la Constitución).
6.74 De esta forma, es pertinente elevar a precedente de observancia obligatoria el criterio según el cual, por aplicación de dos manifestaciones concurrentes del principio de razonabilidad, constituye exceso de punición el que se imponga una sanción con relación a un incumplimiento que es absuelto por el empleador a requerimiento del sindicato y cuya inmediatez resulta comprobada por la inspección del trabajo durante las actuaciones de fiscalización. En casos semejantes, la inspección del trabajo puede bien evaluar otras medidas de acompañamiento al caso (como la medida de advertencia) o tendentes a la supervisión posterior (tales como la emisión de un informe que dé cuenta de los hechos determinados y lleve a que la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral incluya al empleador en concreto en una supervisión posterior).
6.75 Es pertinente aclarar que este criterio no podrá utilizarse en casos donde el daño desencadenado por la infracción subsista o en los que la inmediatez no se manifieste concretamente. Igualmente, se previene al Sistema de Inspección del Trabajo del uso de mala fe en las relaciones colectivas de trabajo que podría resultar de la invocación de este criterio. Se consignan algunos ejemplos sobre el particular:
6.75.1 Que, un empleador busque amparar en este precedente la afectación de derechos sindicales que luego sean restituidos. Por ejemplo, el caso de la falta de entrega de información en la negociación colectiva y la aparente “rectificación” a instancia del sindicato.
6.75.2 Igualmente, en un escenario de pluralidad sindical (como es nuestro sistema de relaciones laborales) el inspector actuante deberá calificar si es que el comportamiento presuntamente rectificador constituye un supuesto en el que una organización sindical interviniente está afectando de forma indirecta a otra organización sindical, lo que resultaría determinable como un comportamiento antisindical que pudiera comprender a la primera organización mencionada y al empleador.
6.77 Bajo las consideraciones anotadas, a juicio del Tribunal, en un caso de tales características, cabe que se descarte a la sanción a fin de evitar que la Administración Pública del Trabajo incurra en un exceso de punición que desvirtúe su actuación ante un caso particular donde el sindicato ha efectuado un control más oportuno y efectivo que el desarrollado por la inspección del trabajo.
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 19 de agosto de 2022. Se ESTABLECEN como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.63, 6.67, 6.68, 6.73, 6.74, 6.75 y 6.77 de la presente resolución, respecto a la razonabilidad de la medida sancionadora, a efectos de evitar el exceso de punición, ante un caso particular donde el sindicato ha efectuado un control más oportuno y efectivo que el desarrollado por la inspección del trabajo.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 001-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 601-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE : FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA : RELACIONES LABORALES
Lima, 22 de enero de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A., (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 19 de agosto de 2022 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 1294-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 565-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales por actos de hostilidad, a raíz de la denuncia presentada por la trabajadora Tania Aspasia Quispe Huanacuni.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos Nº 511-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificado el 06 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 772-2021-SUNAFIL/IREAQP, de fecha 31 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 313-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 16 de mayo de 2022, notificada el 18 de mayo de 2022[2], multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por realizar actos de hostilidad en contra de las trabajadoras Tania Aspasia Quispe Huanacuni y Yessica Margot Puma Vilca al haber sido trasladadas del segundo piso del local anexo en el que se encontraban laborando a la oficina de mantenimiento sótano, lugar donde las trabajadoras de la inspeccionada no desarrollaban labores, ocasionando un perjuicio a la dignidad de las trabajadoras, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4 Con fecha 07 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 313-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No se ha valorado de manera objetiva todos los argumentos expuestos a lo largo del procedimiento, lo que configura una falta a los deberes de motivación, y a los principios de predictibilidad y confianza legítima; pues señalan que en ningún momento incurrieron en actos hostiles en contra de las trabajadoras supuestamente afectadas, considerando que el traslado efectuado se motivó en hechos objetivos vinculados a la protección de seguridad y salud en el contexto de pandemia y la estricta aplicación e implementación de una serie de acciones derivadas del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la Salud conforme a los lineamientos previstos en la RM Nº 972-2020-MINSA; sin embargo la Sub Intendencia por el contrario resuelve sancionar bajo el supuesto que la misma no habría cumplido con acreditar ni presentar información vinculada al traslado justificado.
ii. La impugnante entre los días 24 y 25 de marzo de 2021, trasladó temporalmente el escritorio de las trabajadoras Tania Aspasia Quispe Huanacuni y Yessica Margot Puma Vilca al sótano del edificio de la Fábrica de Chocolates La lbérica; todo ello como parte de la adopción de medidas de seguridad e higiene ocupacional y la implementación y acondicionamiento de otros espacios de trabajo de la empresa como parte de la aplicación del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la Salud a fin de evitar posibles contagios y la aglomeración de personal en el segundo piso del local anexo donde laboraban las trabajadoras.
iii. La autoridad administrativa se basa en valoraciones meramente subjetivas, pues atendiendo a la necesidad de reducir los aforos en las áreas de trabajo y acondicionar las mismas de manera temporal de conformidad con el informe emitido por la Supervisora de Seguridad y Salud en el Trabajo, el traslado temporal efectuado se encontró motivado en una actuación razonable y legítima que buscaba cumplir con los lineamientos de seguridad y salud en el trabajo establecidos y no en una actuación que buscará afectar o perjudicar a las trabajadoras; razón por la que tal hecho no representa de alguna forma un acto hostil, pues para realizar este cambio, se evaluó el trabajo de las supervisoras de calidad, que realizaban en un 93% trabajo de campo y 7% trabajo de oficina; razón por la que bajo esa premisa la configuración de un acto de hostilidad en el presente caso sería inexistente.
iv. Dada la falta de pronunciamiento de los argumentos vertidos en la Resolución de Sub Intendencia, y considerando los defectos formales en el procedimiento sancionador, es importante reiterar que el Acta de Infracción sobre el que parte la presente investigación habría sido notificada fuera de los plazos establecidos normativamente, lo que motiva un vicio que debe ser valorado para la declaración de nulidad del presente procedimiento.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 19 de agosto de 2022[3], la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:
i. En este sentido, conforme se puede dilucidar del análisis del expediente, el Acta de Infracción, así como el Informe Final de Instrucción, se ha cumplido con manifestarse respecto al supuesto configurante de infracción, con sujeción a lo reglado en la Directiva; habiéndose desarrollado la investigación inspectiva y el procedimiento sancionador dentro de los lineamientos de la legalidad y observando las garantías correspondientes, como son los principios administrativos; por consiguiente, el supuesto vicio deducido deviene en insustentable, no existiendo causal de nulidad ni trasgresión al debido procedimiento.
ii. En el presente caso, de las actuaciones inspectivas de investigación desarrolladas, la Inspectora actuante mediante el Acta de Infracción refrendada por la Autoridad Instructiva en el Informe Final de Instrucción, determinó que la impugnante ha incurrido en actos de hostigamiento laboral en contra de las trabajadoras Tania Aspasia Quispe Huanacuni y Yessica Margot Puma Vica, al haber sido trasladadas del segundo nivel del local anexo en el que se encuentran laborando a la oficina de mantenimiento-sótano, lugar donde las trabajadoras no realizan sus labores; sin acreditar una causa razonable, afectando así su derecho a la dignidad, incurriendo en una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.
iii. Al respecto, la impugnante aduce que en ningún momento incurrieron en actos hostiles en contra de las trabajadoras supuestamente afectadas, considerando que el traslado efectuado se motivó en hechos objetivos vinculados a la protección de seguridad y salud en el contexto de pandemia y la estricta aplicación e implementación de una serie de acciones derivadas del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la Salud conforme a los lineamientos previstos en la RM Nº 972-2020-MINSA; sin embargo la Sub Intendencia por el contrario resuelve sancionar bajo el supuesto que la misma no habría cumplido con acreditar ni presentar información vinculada al traslado justificado.
iv. Sin embargo, de las fotografías adjuntas a la denuncia laboral, se puede observar cuáles eran las condiciones del ambiente “oficina de mantenimiento-sótano” que fue habilitado para que las trabajadoras desempeñen sus funciones, de los cuales se evidencia que no cumplían condiciones mínimas y que constituían a todas luces una enorme diferencia entre el ambiente donde normalmente venían desarrollando sus funciones, denotándose un perjuicio a la dignidad de las trabajadoras, al tener un trato diferente al de los trabajadores de su mismo puesto no sindicalizados; dado que no se evidenció que dicha medida adoptada haya sido razonablemente establecida.
v. En el presente caso conforme se ha podido acreditar se encuadra en actos de hostilidad directa causada por ejercicio de la libertad sindical en detrimento de las trabajadoras Tania Aspasia Quispe Huanacuni y Yessica Margot Puma Vilca, quienes sin una justificación valedera, se vieron afectadas frente al cambio injustificado de su lugar de trabajo dentro de las instalaciones de la impugnante, como fue verificado por la Inspectora, lo que manifiesta un trato desigual, puesto que no se ha demostrado que se haya realizado dicho cambio a otros trabajadores a ese ambiente y bajo las justificaciones supuestamente alegadas; conducta constituyente en actos de hostilidad por la calidad de representante y afiliada sindical que gozaban dichas trabajadoras.
vi. De la documentación obrante en la carpeta inspectiva, así como en la carpeta sancionadora, la conducta infractora de la impugnante se configura ante los hechos antes descritos, constituidos como actos de hostilización que afectan la dignidad de las trabajadoras, infracción de carácter insubsanable, en la medida que no es factible remediar el perjuicio producido en detrimento de las trabajadoras Tania Aspasia Quispe Huanacuni y Yessica Margot Puma Vilca, al haber sido modificado su lugar de trabajo, sin una comunicación previa, ni una causa valedera que justifique ello, dado que únicamente dichas trabajadoras fueron derivadas al nuevo ambiente, modificación y condiciones que a todas luces transgredía los derechos y la dignidad de éstas.
1.6 Con fecha 06 de septiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP.
1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 852-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 14 de septiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 23 de agosto de 2022, día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la FABRICA DE CHOCOLATES LA IBERICA S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
Con fecha 06 de septiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 250-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:
i. En el presente caso, la resolución materia de impugnación no solo es el resultado de un análisis que omite considerar los argumentos expuestos a lo largo de la etapa inspectiva, en la cual no se acreditó que su accionar vulnere la normativa laboral, sino que, además termina por imponer una sanción irrazonable que vulnera nuestro derecho a la debida motivación.
ii. De lo anteriormente señalado, se sanciona a su representada de manera irrazonable, pese a los argumentos y pruebas ofrecidas a lo largo del procedimiento, vulnerando nuestro derecho a la legalidad debida motivación por no considerar los hechos y las pruebas actuadas en el presente proceso.
iii. Respecto a la vulneración al principio de presunción de veracidad en sede administrativa.
iv. Sobre ello, no existe prueba en concreta que pueda dar cuenta clara de la supuesta comisión de actos de hostilidad contra las trabajadoras y que haya existido algún tipo de perjuicio en su dignidad, por el contrario, en todo el procedimiento la autoridad administrativa llega a dicha conclusión de manera sesgada señalando que la empresa no habría cumplido con acreditar la finalidad legitima de dicho traslado y asimismo, omite el contenido del Informe de la Supervisora de Seguridad y Salud en el Trabajo que fue presentado por su representada.
v. Por lo cual, al no existir una prueba que demuestre que su representada ha realizado actos de hostilidad a las trabajadoras, se debió de considerarse la presunción de veracidad de los argumentos expuestos a lo largo del procedimiento, por lo que, no existe prueba en contrario que haya sido expresamente valorada por la autoridad administrativa para imputar de manera concreta la comisión de actos de hostilidad que hubieran tenido el propósito de causar algún daño o perjuicio a las trabajadoras.
vi. En ese sentido, considera importante resaltar y reiterar que en ninguna parte de los fundamentos de la Resolución de Intendencia se han valorados sus argumentos expuestos en su momento, toda vez que, no se toma en consideración la presunción de veracidad de los argumentos expuestos por su representada.
vii. Una de las razones objetivas del traslado se respondió a la adopción de medidas de seguridad e higiene ocupacional y la implementación y acondicionamiento de otros espacios de trabajo de la empresa como parte de la aplicación del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de la Salud conforme a los lineamientos previstos en la RM Nº 972-2020-MINSA, a fin de evitar contagios y la aglomeración de personal en el segundo piso del local anexo donde laboraban las trabajadoras.
viii. Por lo cual, la finalidad de la reubicación de las mesas de trabajo se centraba en salvaguardar la salud de los supervisores de Aseguramiento de la Calidad, teniendo en consideración que las labores que realizaban los trabajadores eran labores de campo a diferencia del trabajo en oficina y al mismo tiempo poder ir acondicionando otros espacios de trabajo según lo previsto en el Plan de Vigilancia de la empresa y cumplir así con los aforos previstos en los protocolos COVID-19.
ix. Siendo que, en la medida en la cual se iba acondicionando otros espacios se decidió trasladar temporalmente a las trabajadoras por 2 días, ello con el fin de contar con menor número de personal aglomerado en las áreas de trabajo, Sin embargo, la SIRE no analiza sus argumentos
x. Sobre ello, señalamos que las escasas alegaciones de la IRE para determinar que se realizó un acto de hostilidad no es suficiente para acreditar la existencia del mismo puesto que no se basa en hechos o argumentos objetivos, sino en valoraciones meramente subjetivas, el argumento expresado carece de sustento al no ser razonable que su empresa mantuviera a dichas trabajadoras en el área donde regularmente laboraban, toda vez que el cambio se dio para atender la necesidad de reducir los aforos en las áreas de trabajo y acondicionar las mismas de manera temporal para asegurar la salud y seguridad en el trabajo de su personal.
[Continúa…]
