Precedente administrativo: 27. En ese sentido, la resolución o el acto que imponga sanción administrativa constituye el acto impugnable. Por tanto, los actos de trámite que pudieran emitirse en el desarrollo del procedimiento administrativo disciplinario, que no impidan su continuación ni produzcan indefensión, no son actos impugnables ante el Tribunal. Así, a manera de ejemplo, tenemos el acto o resolución de inicio18, las medidas cautelares, los informes de órgano instructor, los informes o dictámenes sobre solicitudes o abstenciones emitidos por las autoridades del procedimiento.
28. Asimismo, es preciso señalar que, con la interposición del recurso administrativo en contra del acto que imponga sanción administrativa, el servidor puede contradecir no solo dicho acto sino también podrá cuestionar los actos de trámite emitidos en el marco del procedimiento administrativo disciplinario, empero debe tenerse presente que dicho cuestionamiento solo puede ser formulado a través del recurso administrativo que se interponga contra la resolución o el acto que imponga sanción administrativa.
29. En virtud de las consideraciones expuestas, en los procedimientos administrativos disciplinarios constituye acto impugnable, a través del recurso de apelación ante el Tribunal, la resolución o el acto que imponga sanción administrativa al servidor. En el caso que se haya interpuesto recurso de reconsideración, será acto impugnable, a través del recurso de apelación, el acto que resuelva el recurso de reconsideración presentado contra el acto de sanción administrativa.
Precedente administrativo sobre el acto impugnable en el procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 002-2024-SERVIR/TSC
Asunto: EL ACTO IMPUGNABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO, EN EL MARCO DE LA LEY Nº 30057 – LEY DEL SERVICIO CIVIL.
Lima,
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10232, modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20133, el Tribunal del Servicio Civil tiene a su cargo, en segunda y última instancia administrativa, la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las siguientes materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
2. Respecto a la materia referida al régimen disciplinario, el Tribunal del Servicio Civil, a partir de los recursos de apelación que viene conociendo, ha advertido que los servidores interponen recursos de apelación en contra de actos emitidos por las entidades en el marco del procedimiento administrativo disciplinario distintos al acto que pone fin al procedimiento administrativo disciplinario4; debiendo advertir que tales recursos son declarados improcedentes en esta instancia por la causal de inexistencia de acto impugnable.
3. Por tal motivo, atendiendo a dicha casuística y, en virtud del principio de predictibilidad que permite generar seguridad al servidor respecto de la actuación de la administración pública, este Cuerpo Colegiado considera necesario precisar el acto administrativo impugnable a través de los recursos de apelación, en el marco de su competencia, en relación con los procedimientos administrativos disciplinarios.
4. Por tanto, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/ TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria.
Como resultado del debate, deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre la potestad sancionadora del Estado
5. En virtud de la potestad sancionadora del Estado (ius puniendi), las entidades públicas están facultadas para imponer sanciones administrativas por las faltas cometidas por los funcionarios y servidores públicos.
6. Dicha potestad deberá estar sujeta a los principios constitucionales, a los principios aplicables a todos los procedimientos administrativos en general establecidos en el artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444, así como a los principios de la potestad sancionadora administrativa previstos en el artículo 248º del TUO de la Ley Nº 27444.
7. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: “La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3°, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman”5.
§ Sobre el procedimiento administrativo disciplinario en la Ley Nº 30057 y su Reglamento General
8. De acuerdo con el artículo 92º de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil6, el procedimiento administrativo disciplinario cuenta con una fase preliminar a cargo de la Secretaría Técnica del Procedimiento Administrativo Disciplinario, que se encargará de efectuar las investigaciones preliminares para luego, emitir el informe conteniendo la precalificación de los hechos puestos a conocimiento en el cual se sustentará la procedencia o inicio del procedimiento y la identificación de la posible sanción a aplicarse como el órgano instructor competente, siendo que dicha actividad se debe realizar obligatoriamente, sobre la base de la gravedad de la falta7.
9. Culminado lo anterior, la Secretaría Técnica remite el informe de precalificación al órgano instructor identificado, quien en caso esté de acuerdo con dicho informe, procederá a dar inicio al procedimiento administrativo disciplinario, dándose comienzo así a la fase instructiva, a través de la cual se efectúa la imputación formal de cargos y se concede el plazo de ley para la presentación de los descargos por parte del servidor y/o ex servidor investigado.
10. Asimismo, el literal a) del artículo 106º y el artículo 107º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil8, concordante con el numeral 15.1 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC9, ha establecido que la fase instructiva del procedimiento administrativo disciplinario se encuentra a cargo del órgano instructor y comprende las actuaciones conducentes a la determinación de la responsabilidad administrativa disciplinaria, iniciándose con la notificación al servidor civil del documento que determina el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, el cual contiene los cargos que se le imputan y los documentos en que se sustenta, entre otros.
11. La fase instructiva culmina con la emisión y notificación del informe por parte del órgano instructor, quien debe puntualizar entre otros aspectos los siguientes: (i) Pronunciamiento sobre la existencia o no de la falta imputada; y, (ii) Recomendación al órgano sancionador sobre la sanción a ser impuesta, en caso corresponda10.
12. A continuación, se tiene la fase sancionadora, la cual comienza con la recepción del informe referido en el numeral anterior por parte del órgano sancionador, quien deberá comunicarlo al servidor civil a efectos de que pueda ejercer su derecho de defensa a través de un informe oral11, el cual una vez atendido el órgano sancionador será el encargado de determinar la imposición de la sanción o, en su defecto, declarar no ha lugar la misma, disponiendo el archivo del procedimiento12.
§ Sobre el derecho de contradicción y los actos administrativos impugnables
13. El derecho de contradicción en la vía administrativa, reconocido en los artículos 120º y 217º del TUO de la Ley Nº 27444, faculta al administrado a que frente a un acto que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, proceda a su contradicción en la vía administrativa, a través de la interposición de los recursos administrativos previstos en la referida ley.
14. Por ende, los recursos administrativos son los medios de impugnación a través de los cuales se ejerce el derecho de contradicción de los actos administrativos, presentándose como medios de protección del administrado.
15. Así, entre las funciones que cumplen los recursos administrativos, la doctrina considera que éstos se orientan a: (i) garantizar los derechos de los particulares a través de la defensa de sus intereses cuestionando las decisiones administrativas que los afectan; (ii) controlar los actos de la administración, a través de la revisión de sus decisiones; y, (iii) servir como requisito formal para el agotamiento de la vía administrativa, es decir, como presupuesto procesal para la tutela de los derechos del individuo en el proceso contencioso administrativo13.
16. En esa línea, en cuanto a los presupuestos de validez de los recursos administrativos, “la existencia de un acto administrativo contra el cual se dirige la impugnación”14 se constituye como el presupuesto objetivo básico para su validez.
17. De ahí que, conviene recordar que el acto administrativo es defi nido en nuestro ordenamiento jurídico, en el numeral 1.1 del artículo 1º del TUO de la Ley Nº 27444, como “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
18. Ahora bien, resulta de especial importancia tener en cuenta que no todos los actos emitidos por las entidades son impugnables. Así, de acuerdo con el numeral 217.2 del artículo 217º del TUO de la Ley Nº 27444, “sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”. Precisando la regla que, la contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
19. De este modo, la norma antes citada, distingue entre los actos definitivos y los actos de trámite, estableciendo como regla la impugnabilidad de los actos definitivos que ponen fin a la instancia y respecto de los actos de trámite, como excepción, la impugnabilidad de aquellos que: (i) determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento y/o (ii) produzcan indefensión.
20. Respecto de los actos administrativos definitivos, se entiende por tales, “aquellos que ponen fin a una instancia del procedimiento administrativo, sea la primera o una ulterior, decidiendo sobre el fondo de la cuestión planteada”15. Mientras que, los actos de trámite son aquellos que fungen de eslabones del procedimiento y anteceden a la resolución final y, por regla general, salvo las excepciones mencionadas, no son impugnables.
21. Ello es así, por cuanto los actos de trámite: (i) no expresan la voluntad definitiva de la administración pública, (ii) no producen efectos de resolución, dado que no se pronuncian sobre el fondo del asunto, y (iii) no inciden en forma efectiva y suficiente sobre la esfera jurídica de los particulares16. No obstante, aquellos actos de trámite que imposibiliten la continuación del procedimiento o produzcan indefensión al administrado, sí son pasibles de ser impugnados a través de los recursos administrativos previstos por la ley.
22. De lo que se colige que, el carácter impugnable de los actos está directamente relacionado con los efectos jurídicos perjudiciales que pudieran producir sobre los administrados.
§ Sobre el acto impugnable en los procedimientos administrativos disciplinarios
23. Tal como se ha mencionado, procede interponer recursos administrativos contra el acto administrativo que viola, desconoce o lesiona un interés legítimo. Asimismo, constituyen actos impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y, excepcionalmente, los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
24. Ahora bien, en el marco del procedimiento administrativo disciplinario, el acto que pone fin a este y que produce un efecto jurídico perjudicial en la esfera del servidor, es la resolución o el acto que le impone sanción administrativa.
25. De esa manera, respecto al acto que impone sanción administrativa, los servidores se encuentran habilitados a interponer contra este los correspondientes recursos administrativos17. En el caso del recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 117º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado con Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, es el Tribunal del Servicio Civil, que conoce y resuelve, en segunda y última instancia administrativa, los recursos presentados contra las sanciones de suspensión sin goce de remuneraciones desde un (1) día hasta doce (12) meses, destitución e inhabilitación para el reingreso al servicio civil hasta por cinco (5) años.
26. En este punto, es importante señalar que, puede darse el caso que el servidor interponga recurso de reconsideración contra el acto o resolución de sanción. Así, el acto que resuelva su recurso de reconsideración, podrá ser cuestionado a través del recurso de apelación, que será de conocimiento y materia de pronunciamiento por parte del Tribunal, ello, en la medida que se trata del resultado de la contradicción al acto de sanción.
27. En ese sentido, la resolución o el acto que imponga sanción administrativa constituye el acto impugnable. Por tanto, los actos de trámite que pudieran emitirse en el desarrollo del procedimiento administrativo disciplinario, que no impidan su continuación ni produzcan indefensión, no son actos impugnables ante el Tribunal. Así, a manera de ejemplo, tenemos el acto o resolución de inicio18, las medidas cautelares, los informes de órgano instructor, los informes o dictámenes sobre solicitudes o abstenciones emitidos por las autoridades del procedimiento.
28. Asimismo, es preciso señalar que, con la interposición del recurso administrativo en contra del acto que imponga sanción administrativa, el servidor puede contradecir no solo dicho acto sino también podrá cuestionar los actos de trámite emitidos en el marco del procedimiento administrativo disciplinario, empero debe tenerse presente que dicho cuestionamiento solo puede ser formulado a través del recurso administrativo que se interponga contra la resolución o el acto que imponga sanción administrativa.
29. En virtud de las consideraciones expuestas, en los procedimientos administrativos disciplinarios constituye acto impugnable, a través del recurso de apelación ante el Tribunal, la resolución o el acto que imponga sanción administrativa al servidor. En el caso que se haya interpuesto recurso de reconsideración, será acto impugnable, a través del recurso de apelación, el acto que resuelva el recurso de reconsideración presentado contra el acto de sanción administrativa.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 27, 28 y 29 del presente Acuerdo Plenario
ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar el acto impugnable en el procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 27, 28 y 29 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
ORLANDO DE LAS CASAS DE LA TORRE UGARTE
Vocal
CÉSAR EFRAÍN ABANTO REVILLA
Vocal
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal
ROSA MARÍA VIRGINIA CARRILLO SALAZAR
Vocal
SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal
