Sumilla: Precedente administrativo sobre la adecuada imputación de la falta administrativa disciplinaria prevista en el literal a) del artículo 85º de la Ley Nº 30057; así como, por el incumplimiento de obligaciones, deberes y prohibiciones previstos en los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, y en las normas de aplicación general. RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 001-2024-SERVIR/TSC.
Resolución de Sala Plena Nº 001-2024-SERVIR/TSC
Asunto: ADECUADA IMPUTACIÓN DE LA FALTA ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA PREVISTA EN EL LITERAL A) DEL ARTÍCULO 85º DE LA LEY Nº 30057; ASÍ COMO, POR El INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDOS EN LOS DECRETOS LEGISLATIVOS NOS 276, 728, Y 1057, Y EN LAS NORMAS DE APLICACIÓN GENERAL.
Lima, 19 de noviembre de 2024
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008 2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM[1], emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. A partir del 14 de septiembre de 2014, el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes de trabajo de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 se regula por la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, en adelante Ley Nº 30057, y por el Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, y sus modificatorias, en adelante Reglamento General, o Reglamento General de la Ley Nº 30057.
2. El Tribunal del Servicio Civil, en adelante Tribunal, como última instancia administrativa, tiene por función resolver las controversias individuales que se originan en recursos de apelación sobre las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario, y terminación de la relación de trabajo, de conformidad con el artículo 3º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013.
3. En lo concerniente a la materia del régimen disciplinario, el Tribunal resuelve los recursos de apelación presentados contra las sanciones que los órganos sancionadores de las entidades imponen por la comisión de faltas administrativas disciplinarias establecidas en el artículo 85º de la Ley Nº 30057, las cuales son aplicables a todos los/las servidores/ as de los regímenes laborales públicos de los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057, y de la Ley Nº 30057.
4. En el caso particular que nos ocupa se ha advertido que las secretarías técnicas y las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario (en adelante PAD), órganos instructores y sancionadores de las entidades, tienen dificultades para determinar la correcta imputación a título de falta administrativa respecto de la conducta relacionada con el literal a) del artículo 85 de la Ley Nº 30057, que se refiere al incumplimiento de las normas establecidas en la Ley Nº 30057, y su Reglamento General.
5. En primer término, se observa que algunas autoridades del PAD subsumen la falta prevista en el literal a) del artículo 85º de la Ley Nº 30057[2], sobre las obligaciones, deberes y prohibiciones establecidos de los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057, sin tener en cuenta que éstas no pertenecen al régimen de la Ley Nº 30057, por lo que no resulta aplicable en estos supuestos la falta regulada en el precitado literal a) del artículo 85º.
6. En segundo término, se debe reconocer que existen obligaciones, deberes y prohibiciones, específicas de cada régimen laboral público, sea este general o especial, y que de otro lado existen obligaciones y prohibiciones de aplicación transversal a todos/as los/las servidores/as, cualquiera sea su régimen laboral aplicable, como ocurre por ejemplo, con el deber de rendición de cuentas que le corresponde a todos los servidores y servidoras que reciben viáticos para el desempeño de sus funciones, o el deber de probidad, entre otros.
7. Siguiendo la línea expuesta se advierte que, cuando se imputa la falta disciplinaria prevista en el literal a) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 las autoridades del PAD de las entidades acusan el incumplimiento de obligaciones, deberes y prohibiciones previstos en los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057, sin tener en cuenta que el enunciado de esta falta disciplinaria no permite la imputación de normas distintas al régimen de la Ley Nº 30057. Al respecto, debe precisarse que, la inadecuada imputación de la falta disciplinaria impide determinar la responsabilidad administrativa porque afecta los principios de legalidad y tipicidad, lo que da lugar a que pueda declararse la nulidad del procedimiento disciplinario; y consecuentemente, si el plazo de instrucción se vence, eventualmente se produzca la prescripción del inicio del PAD.
8. Teniendo en cuenta lo manifestado surge como interrogante ¿para los hechos irregulares que provienen del incumplimiento de obligaciones y prohibiciones de los regímenes los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057, en que no cabe imputar el presupuesto previsto en el literal a) del artículo 85º de la Ley 30057 (con la finalidad de no permitir la impunidad por ausencia de regulación normativa específica), qué normas deben imputarse?
9. Al respecto, para contar con una propuesta interpretativa que permita una adecuada imputación de faltas administrativas, el Pleno del Tribunal considera necesario establecer directrices para las autoridades del PAD que les permita determinar la forma adecuada de imputar la falta administrativa establecida en el literal a) del artículo 85º de la Ley Nº 30057; y determinar a su vez, si en el caso de incumplimiento de las obligaciones y prohibiciones establecidas en los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057 pueden imputarse los principios, deberes, y prohibiciones previstos en la Ley Nº 27815 -Ley del Código de Ética de la Función Pública, en adelante Ley Nº 27815, bajo el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre la potestad sancionadora del Estado
10. En el contexto jurídico nacional todas las entidades del Estado (gobierno nacional, regional y local) ejercen la facultad de establecer la responsabilidad administrativa e imponer sanciones respecto a las actuaciones administrativas en el marco de una relación Estado – administrado, esta facultad es reconocida como la potestad sancionadora del Estado (ius puniendi).
11. En el caso de la potestad sancionadora disciplinaria esta se ejerce por las autoridades competentes de la Administración Pública, consiste en el poder jurídico otorgado por la Constitución, a través de la Ley, para imponer sanciones disciplinarias a los funcionarios/as y servidores/ as por las faltas administrativas que cometen. La imposición de sanciones tiene por finalidad reprimir, disuadir y evitar la impunidad en la comisión de las faltas administrativas, y se justifica y explica en la comprobación de las conductas que afectan el adecuado funcionamiento de las entidades del Estado y en la protección del interés general.
12. Si bien la facultad de la Administración Pública para aplicar sanciones disciplinarias no se encuentra taxativamente reconocida en la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha afirmado que ésta “constituye una manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y, como toda potestad en el contexto de un Estado de Derecho, se encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales”[3].
13. En el marco jurídico de la potestad sancionadora, el procedimiento sancionador en general establece una serie de pautas mínimas comunes para que todas las entidades administrativas, con competencia para la aplicación de sanciones a los administrados, la ejerzan de manera previsible y no arbitraria. En este sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444, no solo es una norma legal que regula el procedimiento administrativo en general, sino que su observancia y aplicación por las entidades y sus órganos constituyen un límite para la potestad sancionadora del Estado, de ahí que, en el Artículo IV de su Título Preliminar, se establecen los principios administrativos que son aplicables a los procedimientos administrativos en general; y, en su artículo 248º, los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades públicas.
14. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado: “La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3.º, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman”[4].
§ Principio de legalidad
15. Sobre el principio de legalidad, previsto en el numeral 1.1 del Artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444[5], advertimos que en su contenido se impone a todos los servidores/as y funcionarios/as que intervienen en el procedimiento administrativo el deber de actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho; de tal manera que este principio se constituye en una garantía para los administrados respecto de la actuación de todas las actividades que realiza el Estado frente a actuaciones arbitrarias de las autoridades administrativas; ya que estas deben actuar en el ámbito de las facultades que le estén atribuidas y para los fi nes conferidos.
16. De un modo más específi co y preciso, el numeral 1 del artículo 248º del TUO de la Ley Nº 27444[6], se refi ere al principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, indicando de forma concreta, que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado.
17. En este sentido, el principio de legalidad, además de ser un límite de la potestad sancionadora del Estado, también se constituye en una garantía de protección a los administrados frente a las actuaciones arbitrarias de las autoridades administrativas.
18. Respecto al principio de legalidad del ámbito sancionador, el Tribunal Constitucional ha manifestado: “El principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Cfr. Expediente N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)”[7].
A partir de lo expresado es posible afirmar que el principio de legalidad no solo exige que una falta administrativa se encuentre establecida en una norma legal (Lex scripta), sino
que, la conducta que se proscribe (falta) y las consecuencias de su transgresión (sanción), puedan ser comprendidos con certeza y sin dificultad por cualquier ciudadano (Lex certa), exigencia que se cumplirá observando el mandato de determinación.
[Continúa…]
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[1] Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM modificado por el Decreto Supremo Nº 135- 2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
“Artículo 4º.- Conformación
El Tribunal está conformado por el Presidente del Tribunal, por los vocales de todas las Salas, la Secretaría Técnica y las Salas que apruebe el Consejo. Las funciones de las Salas y la Secretaría Técnica se encuentran desarrolladas en el Reglamento de Organización de Funciones de SERVIR. El Presidente del Tribunal y los vocales de todas las salas son designados y removidos por el Consejo de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 del Decreto Legislativo Nº 1023.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria. Dichos pronunciamientos deberán ser adoptados por no menos del cincuenta por ciento más uno del total de los vocales del Tribunal”.
[2] Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 85. Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
a) El incumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley y su reglamento.
b) (…)”.
[3] Tribunal Constitucional del Perú (2004). Sentencia recaída en el Expediente Nº 1654 2004-AA/TC. Recuperado de: https://tc.gob.pe/ jurisprudencia/2004/01654-2004-AA.html.
[4] Fundamento 6 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 1003-98-AA/TC. Recuperado de: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/01003-1998- AA.html
[5] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por el Decret Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad. – Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. (…)”.
[6] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad. – Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”.
[7] Fundamento 3 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0197-2010-PA/TC
