Precedente vinculante: 18. En virtud de ello, resulta conveniente precisar que la mencionada falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones no se configura exclusivamente por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones vinculadas al cargo, sino también por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros que hayan sido asignados por la Entidad o que se deriven de alguna norma de aplicación general; lo cual debe obedecer a un descuido o culpa. En ese sentido, tales funciones pueden encontrarse, sin limitarse a estos, en documentos de gestión, contratos, documentos emitidos por la entidad que dispongan desplazamientos o que asignen funciones, bases de un proceso, y normas que contengan funciones (tareas, actividades o labores) y que son de obligatorio cumplimiento.
21. Asimismo, cabe indicar que para una adecuada imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones es necesario que la entidad identifique expresamente las funciones adicionales, el rol u otro correspondiente al funcionario o servidor público en virtud de los cuales debía realizar determinadas funciones en observancia de disposiciones de aplicación general.
23. Conforme a lo expuesto, la falta prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 será imputada ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones propias del cargo, funciones adicionales al cargo, roles u otros, los cuales pueden encontrarse en documentos emitidos por la Entidad o en disposiciones de aplicación general, debiéndose identificar, cuando corresponda, las funciones adicionales, el rol u otro del servidor o funcionario público.
24. Por otro lado, también es necesario señalar que, en algunas ocasiones, con la finalidad de establecer con claridad la imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones, las entidades podrán complementar la función incumplida o cumplida deficientemente, con disposiciones contenidas en normas, directivas internas, lineamientos, documentos de gestión interna u otros documentos que tengan relación con dicha función.
29. Por tanto, este Pleno considera que, a efectos de satisfacer las exigencias del principio de tipicidad, la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones prevista en el literal d) del artículo 85 de la Ley Nº 30057, se configura ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones propias del cargo, funciones adicionales al cargo, roles u otros, los cuales pueden encontrarse en documentos emitidos por la Entidad o en disposiciones o normas de aplicación general. Además, en algunos casos, se necesitará que la función sea complementada, remitida o vinculada a otras disposiciones normativas.
Precedente administrativo sobre la adecuada imputación de la falta administrativa disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros asignados en observancia de disposiciones o normas de aplicación general.
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 001-2023-SERVIR/TSC
Asunto: IMPUTACIÓN DE LA FALTA ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA DE NEGLIGENCIA EN EL DESEMPEÑO DE LAS FUNCIONES ANTE EL INCUMPLIMIENTO O CUMPLIMIENTO DEFICIENTE DE FUNCIONES ADICIONALES AL CARGO, ROLES U OTROS ASIGNADOS EN OBSERVANCIA DE DISPOSICIONES O NORMAS DE APLICACIÓN GENERAL
Lima, 15 de agosto de 2023
Los Vocales integrantes de la Primera, Segunda y Tercera Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM[1], emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023[2], modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013[3], el Tribunal del Servicio Civil tiene a su cargo, en segunda y última instancia administrativa, la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las siguientes materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
2. En cuanto a la materia referida al régimen disciplinario, el Tribunal del Servicio Civil, en lo que corresponde al régimen disciplinario regulado en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, en adelante la Ley Nº 30057, conoce y resuelve en segunda y última instancia administrativa, los recursos de apelación interpuestos contra las sanciones de suspensión sin goce de remuneraciones desde un (1) día hasta doce (12) meses y de destitución, tal como lo dispone el artículo 90º de la Ley Nº 30057[4], en concordancia con el artículo 95º de su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, modificado por Decretos Supremos Nos 075- 2016- PCM, 084-2016-PCM, 012-2017-JUS, 117-2017-PCM, 127-2019-PCM, 085-2021-PCM y 008-2022-PCM[5].
3. Precisamente, en mérito a los recursos de apelación que viene conociendo el Tribunal del Servicio Civil, se ha advertido que las entidades, ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros asignados en observancia de disposiciones o normas de aplicación general[6], han optado por subsumir el hecho infractor hasta en tres (3) tipos distintos, como son:
i) la falta prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057[7] y las disposiciones incumplidas señaladas en una norma de aplicación general[8]; ii) la falta prevista en el literal q) del artículo 85º de la Ley Nº 30057[9], concordada con el artículo 100º de su Reglamento General, por la transgresión del deber de responsabilidad previsto en la Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, y las disposiciones incumplidas señaladas en una norma de aplicación general[10]; y, iii) la falta prevista en el literal q) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, concordada con el inciso 9 del numeral 261.1 del artículo 261º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General[11], las disposiciones incumplidas señaladas en una norma de aplicación general y, en algunos casos, se añade un principio o deber ético vulnerado[12].
4. Por tal motivo, atendiendo a dicha casuística, resulta necesario emitir directrices en relación a la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones que contribuyan, por un lado, a garantizar la uniformidad de criterios en los pronunciamientos de primera instancia administrativa cuando las entidades se encuentren ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros asignados en observancia de disposiciones o normas de aplicación general y, por el otro, a que los administrados conozcan con claridad los criterios resolutivos a los que se someterán las controversias que eventualmente se generen respecto de las sanciones que les fueran impuestas por la inobservancia de dichas normas.
5. Por tanto, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/ TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria.
Como resultado del debate, deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre la potestad sancionadora del Estado
6. En virtud de la potestad sancionadora del Estado (ius puniendi), las entidades públicas están facultadas para imponer sanciones administrativas por las faltas cometidas por los funcionarios y servidores públicos.
7. Dicha potestad deberá estar sujeta a los principios constitucionales, a los principios aplicables a todos los procedimientos administrativos en general establecidos en el artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444, así como a los principios de la potestad sancionadora administrativa previstos en el artículo 248º del TUO de la Ley Nº 27444.
8. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que: “La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artículo 3.º, Constitución), está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman”[13].
§ Sobre los principios de legalidad y tipicidad
9. Dentro de los principios de la potestad sancionadora administrativa previstos en el artículo 248 º del TUO de la Ley Nº 27444[14], se encuentran los principios de legalidad y tipicidad.
10. El principio de legalidad está referido a que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado.
11. Sobre dicho principio, Morón Urbina indica que “nos encontramos frente a una regla de reserva de competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a cualquier entidad pública específica y para la identificación del elenco de sanciones aplicables por incurrir en ilícitos administrativos por esas mismas entidades”[15].
12. Asimismo, en relación al principio de tipicidad, el numeral 4 del artículo 248º del TUO de la Ley Nº 27444 señala que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
13. Al respecto, Huapaya Tapia y Alejos Guzmán sostienen que “la garantía de taxatividad consiste en que las conductas que constituyen infracción estén previstas de forma clara e inequívoca, razón por la cual no se permiten interpretaciones extensivas o analogías. La regla en este caso es que ningún método de interpretación puede conducirnos a una norma suprainclusiva, en donde se “incorporen” conductas sancionables que no puedan advertirse de una simple lectura del tipo infractor”[16].
14. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha distinguido del principio de legalidad del principio de tipicidad expresando lo siguiente:
“5. (…) no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el artículo 2º, inciso 24, literal d) de la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, define la conducta que la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeto a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementado a través de los reglamentos respectivos.
6. Por consiguiente, y conforme a lo expuesto en la sentencia recaída en el Expediente N.º 2192-2004-AA/TC, el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”[17].
15. Se advierte entonces que, en el marco de un procedimiento administrativo disciplinario, los funcionarios y servidores públicos solo podrán ser sancionados por faltas administrativas tipificadas en normas con rango de ley.
§ Sobre la imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros asignados en observancia de disposiciones o normas de aplicación general
16. La Ley Nº 30057 establece en su artículo 85º, entre otras faltas de carácter disciplinario, “la negligencia en el desempeño de las funciones”. Respecto de esta falta, en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2019-SERVIR/TSC, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil indicó que esta se refiere al incumplimiento de funciones, entendidas como tareas, actividades o labores vinculadas estrechamente al cargo en el que ha sido asignado el servidor sometido a procedimiento disciplinario, descritas usualmente en algún instrumento de gestión u otro documento.
17. No obstante, se ha advertido que algunas entidades al iniciar procedimientos administrativos disciplinarios a servidores y funcionarios que desempeñan determinadas funciones adicionales al cargo, roles u otros no previstos necesariamente en los instrumentos de gestión, sino que derivan de la observancia de disposiciones de aplicación general, como el caso de los miembros de un Comité de Selección, el área usuaria, el Secretario Técnico de Procedimientos Administrativos Disciplinarios, las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario (órgano instructor y órgano sancionador), entre otros; han realizado una imputación distinta a la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones.
18. En virtud de ello, resulta conveniente precisar que la mencionada falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones no se configura exclusivamente por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones vinculadas al cargo, sino también por el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros que hayan sido asignados por la Entidad o que se deriven de alguna norma de aplicación general; lo cual debe obedecer a un descuido o culpa. En ese sentido, tales funciones pueden encontrarse, sin limitarse a estos, en documentos de gestión, contratos, documentos emitidos por la entidad que dispongan desplazamientos o que asignen funciones, bases de un proceso, y normas que contengan funciones (tareas, actividades o labores) y que son de obligatorio cumplimiento.
19. A manera de ejemplo, los integrantes de un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo de una entidad, a quienes les corresponde realizar determinadas funciones establecidas en el Reglamento de la Ley Nº 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, se les debe imputar la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones ante el cumplimiento deficiente de alguna de aquellas.
20. De igual modo, al Secretario Técnico de Procedimientos Administrativos Disciplinarios que incumple negligentemente alguna de sus funciones previstas en la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, actualizada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 092-2016-SERVIR-P, le corresponde la imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones.
21. Asimismo, cabe indicar que para una adecuada imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones es necesario que la entidad identifique expresamente las funciones adicionales, el rol u otro correspondiente al funcionario o servidor público en virtud de los cuales debía realizar determinadas funciones en observancia de disposiciones de aplicación general.
22. Sobre esto último, podemos citar como ejemplo al servidor que le corresponde actuar como órgano instructor en un procedimiento administrativo disciplinario, en mérito al artículo 93º del Reglamento de la Ley Nº 30057[18], el cual por falta de diligencia no cumple con emitir o notificar el informe en el que se pronuncia sobre la existencia o no de la falta imputada[19], en ese supuesto, se le debe imputar la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones, en tanto, la tarea o labor que le correspondía realizar en virtud de un mandato legal no se habría realizado adecuadamente.
23. Conforme a lo expuesto, la falta prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 será imputada ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones propias del cargo, funciones adicionales al cargo, roles u otros, los cuales pueden encontrarse en documentos emitidos por la Entidad o en disposiciones de aplicación general, debiéndose identificar, cuando corresponda, las funciones adicionales, el rol u otro del servidor o funcionario público.
24. Por otro lado, también es necesario señalar que, en algunas ocasiones, con la finalidad de establecer con claridad la imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones, las entidades podrán complementar la función incumplida o cumplida deficientemente, con disposiciones contenidas en normas, directivas internas, lineamientos, documentos de gestión interna u otros documentos que tengan relación con dicha función.
25. Sobre el particular, debemos tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional de la República de Colombia, la cual indicó lo siguiente: “(…) Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras (…)”[20].
26. Para un mejor entendimiento, citaremos dos ejemplos de cómo realizar una correcta imputación de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones vinculando la función incumplida o cumplida deficientemente con otras disposiciones normativas.
27. Los miembros de un Comité de Selección, designados por resolución, que califican deficientemente una oferta técnica al no considerar todos los requisitos exigidos en las bases, incurren en la falta disciplinaria tipificada en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, ante el cumplimiento deficiente de las funciones que estén contenidas en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 30225, Ley de Contrataciones del Estado o su Reglamento, que sean establecidas con precisión para dicho Comité y para tal supuesto. No obstante, para una adecuada imputación normativa, se necesitará consignar los requisitos establecidos en las bases que fueron inobservados. observados.
28. Un inspector de migraciones incurre en la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones, al realizar deficientemente el control de un menor al no requerir a la madre la autorización judicial o notarial del padre ausente, a fin de hacer efectiva la salida del menor del territorio nacional. En este caso, el mencionado inspector tiene como función prevista en la convocatoria del proceso CAS en el que resultó ganador: “Realizar el control de ingreso y salida de las personas nacionales y extranjeros que transitan por el puesto de control migratorio, según la normatividad vigente” y se le atribuye, adicionalmente, el incumplimiento del literal b) del artículo 139º del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1350, Decreto Legislativo de Migraciones, que establece: “Para permitir la salida del territorio de niñas, niños y adolescentes peruanos residentes en territorio nacional (…) MIGRACIONES exigirá, entre otros requisitos, que cuenten con autorización para viaje de menores en los siguientes supuestos: (…) b) En caso de niña, niño o adolescente que viaje con uno solo de sus padres, la autorización de viaje del padre ausente”.
29. Por tanto, este Pleno considera que, a efectos de satisfacer las exigencias del principio de tipicidad, la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones prevista en el literal d) del artículo 85 de la Ley Nº 30057, se configura ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones propias del cargo, funciones adicionales al cargo, roles u otros, los cuales pueden encontrarse en documentos emitidos por la Entidad o en disposiciones o normas de aplicación general. Además, en algunos casos, se necesitará que la función sea complementada, remitida o vinculada a otras disposiciones normativas.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 18, 21, 23, 24 y 29 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar la correcta imputación de la falta administrativa disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones ante el incumplimiento o cumplimiento deficiente de funciones adicionales al cargo, roles u otros asignados en observancia de disposiciones o normas de aplicación general.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 18, 21, 23, 24 y 29 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www. servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
SANDRO ALBERTO NUÑEZ PAZ
ROSA MARIA VIRGINIA CARRILLO SALAZAR
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
CESAR EFRAIN ABANTO REVILLA
ORLANDO DE LAS CASAS DE LA TORRE UGARTE
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
MIRIAM ISABEL PEÑA NIÑO
VICTOR JOSE SALAS TORREBLANCA
GUSTAVO NILO RIVERA FERREYROS
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