Precedentes de observancia obligatoria: 11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado.
12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección.
13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo.
18. De la normativa expuesta se puede desprender claramente que existen dos supuestos de hecho para la aplicación de la reducción del 90% de la sanción impuesta por la determinación de infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, siendo estos los siguientes: a. Que el sujeto inspeccionado acredite, antes de la expedición del acta de infracción, la subsanación de todas las infracciones sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo, advertidas por la autoridad administrativa. b. Que a partir de las actuaciones inspectivas de investigación, el personal inspectivo o la autoridad administrativa responsable del procedimiento administrativo sancionador, verifiquen que el administrado, no ha incurrido en incumplimiento relacionado al objeto de la medida de requerimiento.
19. En tal sentido, para la aplicación de lo dispuesto en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, no se requiere que se satisfaga ambos supuestos de hecho, toda vez que la citada norma contempla una preposición disyuntiva y no copulativa, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución Nº 633-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
20. En ese contexto, para determinar su aplicación, la autoridad administrativa debe realizar un juicio de subsunción de la conducta y hechos determinados en el procedimiento administrativo sancionador con los supuestos de hecho que contiene el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, y verificar si se subsume en uno de estos.
25. De la normativa expuesta, se desprende que constituye una obligación ineludible de los empleadores el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas de trabajo. Es decir, el deber de colaboración es una posición jurídica por el cual el empleador y todo administrado están obligados a ejecutar prestaciones de las que es responsable administrativamente.
26. Así, en observancia del deber de colaboración y conforme lo dispuesto en los artículos 5 y 9 de la LGIT y 15 del RLGIT, los requerimientos efectuados en el marco de las fiscalizaciones laborales deben ser tomados muy seriamente por el administrado. Siendo que se vulnera este precepto legal cuando el comportamiento del administrado impide que el personal inspectivo cumpliera con el objeto de la inspección, al frustrar su labor, conforme se ha establecido, por ejemplo, en las Resoluciones Nº 954-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 714-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
27. En ese sentido, cuando el sujeto inspeccionado incurre en un error, al remitir la información solicitada por la autoridad inspectiva, generando la frustración de la labor inspectiva, su comportamiento no puede ser encuadrado dentro de alguna eximente o justificante del incumplimiento a su deber de colaboración a la labor inspectiva, toda vez que la atención de los requerimientos efectuados por la inspección laboral resulta un asunto de vital importancia para la consecución de los fines y objeto de la inspección de trabajo. Por ello, cuando el canal de comunicación entre el administrado y la autoridad inspectiva sea una dirección de correo electrónico, por cuyo medio se debe dar cumplimiento al requerimiento efectuado, resulta razonable exigir que el administrado tenga una conducta diligente y rigurosa para ello, esto es, por ejemplo, con la digitación correcta de dicho canal de comunicación a fin de hacer efectiva la inspección.
28. Cabe señalar que el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fin de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades.
33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba.
34. En ese sentido, se atenta contra la finalidad de la inspección laboral al acudir a formalismos o exigencias en la forma de presentación de la información solicitada, sin revisar la data exhibida por el sujeto inspeccionado, dando por concluida las actuaciones inspectivas e imputándose la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no presentar lo requerido por la actuación inspectiva, en el medio solicitado. Tal proceder resulta contrario a lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria establecido en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2021-SUNAFIL/TFL (fundamento 23), así como a los principios de verdad material e informalismo, expresamente reconocidos en el Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
39. En ese entendido, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores comisionados, deben procurar que la información solicitada en los requerimientos de información se encuentre orientada a las materias objeto de inspección y/o a propiciar el cumplimiento de las actuaciones inspectivas. Así, resulta importante que busquen determinar de manera clara y precisa la documentación y/o información requerida, evaluando para dicho fin, los documentos y alegatos que vayan presentado los administrados durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, para la emisión de los requerimientos de información posterior. Por ejemplo, si como respuesta a un primer requerimiento de información, en el marco de las investigaciones llevadas a cabo en mérito a una orden de inspección que tiene como una de sus materias “registro en planilla”, la inspeccionada señala que no puede cumplir con presentar el contrato de trabajo porque el trabajador supuestamente afectado era formalmente un locador de servicio, no resulta pertinente que el comisionado requiera nuevamente la presentación de los contratos de trabajo, debiendo, en todo caso, evaluar de manera razonable las circunstancias y de ser el caso adoptar las acciones necesarias a fin de poder verificar, solicitando otro tipo de documentación y empleando otras herramientas de investigación, las materias objeto de fiscalización.
40. Resulta importante, para el regular el desarrollo de las actuaciones inspectivas, que el rol de los inspectores comisionados permita viabilizar las actuaciones, coadyuvando positivamente al deber de colaboración de los inspeccionados, por lo que el contenido de los requerimientos de información debe permitir a las inspeccionadas tener la certeza de lo requerido y la forma de cumplimiento. En ese entendido, los inspectores comisionados deben efectuar sus requerimientos de información de forma pertinente, en consideración con las materias determinadas en la orden de inspección, evaluando las circunstancias en cada caso, evitando efectuar requerimientos reiterativos pese al conocimiento certero de la ausencia o inexistencia de la documentación requerida, y adoptando acciones alternativas para lograr los fines de la fiscalización.
42. Es oportuno precisar que, el requerimiento de información no constituye el único medio por el cual el inspector de trabajo pueda efectuar su labor inspectiva, sino más bien, constituye una de las múltiples acciones que puede desplegar en el ejercicio de sus funciones; pues también puede desarrollar visitas a los centros y lugares de trabajo, por ejemplo, ello con el objeto de que aprecie y observe in situ, los hechos materia de investigación, así como también pueda recabar declaraciones a los trabajadores o personal directivo de la inspeccionada.
43. Sin perjuicio de lo indicado, resulta pertinente señalar que, dependiendo de las materias de investigación que dispone la orden de inspección, lo óptimo consistirá en desarrollar todas las modalidades de actuación que correspondan, y no proceder de manera exclusiva, mediante requerimientos de información. Inclusive en algunos supuestos, la investigación, podría relegar esta modalidad de investigación (requerimiento de información), por otras actuaciones, como la visita inspectiva. Todo esto con el fin de optimizar y hacer efectiva la investigación, lo cual podría suceder, por ejemplo, en el marco de una inspección por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con derechos fundamentales en el trabajo.
Asunto: Precedentes administrativos en relación con i) La presunción de inocencia y la carga probatoria de la inspección del trabajo, con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, ii) Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, iii) Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva, iv) El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva, v) Finalidad y razonabilidad de los Requerimientos de Información.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 012-2023-SUNAFIL/TFL
Lima, 13 de setiembre de 2023
Los vocales integrantes del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal de Fiscalización Laboral, como órgano colegiado con independencia técnica que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión como última instancia, siendo sus resoluciones las que ponen fin a la vía administrativa, viene conociendo una serie de alegaciones respecto de los siguientes asuntos: i) La presunción de inocencia y la carga probatoria de la inspección del trabajo, con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, ii) Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, iii) Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva, iv) El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva, v) Finalidad y razonabilidad de los Requerimientos de Información.
2. Ante ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral advierte la necesidad de establecer criterios que garanticen la uniformidad en la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo, en el trámite del procedimiento administrativo sancionador a cargo de la SUNAFIL, con el fin de garantizar la eficacia de los principios de: i) igualdad ante la ley; ii) seguridad jurídica; iii) buena fe; iv) interdicción de la arbitrariedad; v) buena administración; vi) legalidad y vii) debido procedimiento.
3. Consecuentemente, en ejercicio de las funciones de la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, de emitir precedentes de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en el artículo 15 de la Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, en concordancia con el artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral y tras un periodo de refl exión, análisis y deliberación, y en virtud de la votación efectuada por unanimidad, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar, con la debida amplitud, un conjunto de criterios cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección de Trabajo.
II. CRITERIOS
A. La carga probatoria de la inspección del trabajo con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo
4. En distintas resoluciones emitidas por la Primera Sala de este Tribunal, en el marco de la atención de diversos de recursos de revisión, se ha observado una tendencia por parte del personal inspectivo de no agotar todos los medios de investigación necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección (investigar el cumplimiento de las normas de trabajo). De esta manera, por ejemplo, puede verse en las Resoluciones Nºs 011-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 118-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 217-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 262-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 313-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras, que el personal inspectivo comisionado, solo dispuso la actuación inspectiva relativa al requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, sin disponer alguna otra modalidad de actuación inspectiva (visita inspectiva, comparecencia, etc.) Lo mismo sucede, en el análisis de los casos contenidos en las Resoluciones Nºs 366-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 373-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 408-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 583-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 591-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 627-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 628-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 637-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 837-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras, en las que el inspector comisionado dispuso la emisión de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica y, ante el incumplimiento de presentar dicha información por parte del administrado, emitió un segundo requerimiento de información, solicitando la misma documentación peticionada en el primero, no efectuando ninguna otra modalidad de actuación inspectiva tendente a determinar la situación fiscalizable.
5. Sobre el particular, cabe recordar que el Convenio OIT Nº 81 (artículo 3) – Convenio sobre la inspección del trabajo, prevé que el sistema de inspección está encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones (resaltado nuestro).
6. Al respecto, el artículo 3 de la Ley Nº 29981 señala que la Sunafil desarrolla y ejecuta todas las funciones y competencias establecidas en el artículo 3 de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo – LGIT, en el ámbito nacional y cumple el rol de autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo. En el mismo orden de ideas, el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (en adelante ROF), dispone que: “La SUNAFIL desarrolla y ejecuta todas las funciones y competencias establecidas en los artículos 3 y 4 de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, en el ámbito nacional y, en su condición de organismo técnico especializado, le corresponde promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas”.
7. Asimismo, cabe precisar que de acuerdo al artículo 1º de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. El mismo precepto define que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.
8. Por su parte, el artículo 5 del citado cuerpo normativo, establece que, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT) aprobado mediante Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, que precisa que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo o equipos designados iniciarán y continuarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades:
a) Visita de inspección a los centros y lugares de trabajo;
b) Comparecencia;
c) Comprobación de datos;
d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica.
9. De igual manera, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.7. “DEL EJERCICIO DE FACULTADES DURANTE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS” de la Directiva Nº 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, se dispone que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los inspectores comisionados ejercen facultades inspectivas establecidas en el artículo 5 de la LGIT a efectos de proceder a la verificación de hechos denunciados o dispuestos a verificar (…)”.
10. De esta manera, es preciso indicar que el principio de verdad material, resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo[1], por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Ello resulta de especial relevancia dentro de la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, cuyas consecuencias imponen multas u obligaciones a los administrados.
11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado.
12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección.
13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo.
14. Por tanto, sin perjuicio de la imposición de una sanción por incumplimiento de la entrega de la información requerida, no resulta acorde al objeto y fin de la inspección de trabajo el dar por concluidas las actuaciones inspectivas ante dicha situación. Cuando, por ejemplo, la información requerida pueda ser obtenida por otros medios de actuación, sea a través de comparecencias, visitas inspectivas o a través de la consulta con otras entidades del Estado. Entonces, al no agotarse otras modalidades de actuación inspectiva, se evaluará caso por caso, el actuar del inspector en el despliegue de sus funciones al momento de determinar la responsabilidad del administrado, así como la razonabilidad y proporcionalidad de la imposición de las multas impuestas.
B. Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT
15. Resulta pertinente invocar lo dispuesto en el numeral 1.6 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que establece:
“1.6. Principio de informalismo. – Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”.
16. Así, “El informalismo debe estar consustanciado con el principio de contradicción de intereses contrapuestos y con la imparcialidad que debe guiar el procedimiento. (…) Aun cuando el significado y trascendencia de las formas en el Derecho administrativo es muy superior al que asume en el derecho privado, la aplicación del principio no implica un procedimiento sin formas, pues ello no sería posible dentro del principio de juridicidad que informa toda la actividad administrativa. (…) No es posible ajustarse simplemente a lo peticionado por los particulares si con ello se les niega el acceso a los derechos que por ley les corresponden, aun cuando estos, por omisión o ignorancia inculpable, no los invocaran en forma expresa o clara”.[2]
17. En ese sentido, se aprecia que mediante el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 014-2021-TR[3], se dispone:
“Cuando el sujeto inspeccionado subsane las infracciones en el plazo otorgado por el inspector del trabajo en la medida de requerimiento, se emite el informe correspondiente dejando constancia del cumplimiento de las obligaciones fiscalizadas, sin perjuicio de la emisión de las recomendaciones o advertencias que correspondan, dando fin a la etapa de fiscalización.
Cuando la subsanación se produzca después del vencimiento del plazo de la medida de requerimiento y antes de la notificación de imputación de cargos, aquélla será calificada por la autoridad instructora del procedimiento sancionador.
Las sanciones por infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, tendrán una reducción del 90%, siempre que el sujeto inspeccionado acredite haber subsanado todas las infracciones advertidas antes de la expedición del acta de infracción o cuando no se adviertan infracciones”[4] (énfasis añadido).
18. De la normativa expuesta se puede desprender claramente que existen dos supuestos de hecho para la aplicación de la reducción del 90% de la sanción impuesta por la determinación de infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, siendo estos los siguientes:
a. Que el sujeto inspeccionado acredite, antes de la expedición del acta de infracción, la subsanación de todas las infracciones sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo, advertidas por la autoridad administrativa.
b. Que a partir de las actuaciones inspectivas de investigación, el personal inspectivo o la autoridad administrativa responsable del procedimiento administrativo sancionador, verifiquen que el administrado, no ha incurrido en incumplimiento relacionado al objeto de la medida de requerimiento.
19. En tal sentido, para la aplicación de lo dispuesto en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, no se requiere que se satisfaga ambos supuestos de hecho, toda vez que la citada norma contempla una preposición disyuntiva y no copulativa, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución Nº 633-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
20. En ese contexto, para determinar su aplicación, la autoridad administrativa debe realizar un juicio de subsunción de la conducta y hechos determinados en el procedimiento administrativo sancionador con los supuestos de hecho que contiene el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, y verificar si se subsume en uno de estos.
C. Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva
21. Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.
Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”[5] (énfasis añadido).
22. Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
23. Por su parte el artículo 9 de la LGIT, dispone “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
24. Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”.
25. De la normativa expuesta, se desprende que constituye una obligación ineludible de los empleadores el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas de trabajo. Es decir, el deber de colaboración es una posición jurídica por el cual el empleador y todo administrado están obligados a ejecutar prestaciones de las que es responsable administrativamente.
26. Así, en observancia del deber de colaboración y conforme lo dispuesto en los artículos 5 y 9 de la LGIT y 15 del RLGIT, los requerimientos efectuados en el marco de las fiscalizaciones laborales deben ser tomados muy seriamente por el administrado. Siendo que se vulnera este precepto legal cuando el comportamiento del administrado impide que el personal inspectivo cumpliera con el objeto de la inspección, al frustrar su labor, conforme se ha establecido, por ejemplo, en las Resoluciones Nº 954-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 714-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
27. En ese sentido, cuando el sujeto inspeccionado incurre en un error, al remitir la información solicitada por la autoridad inspectiva, generando la frustración de la labor inspectiva, su comportamiento no puede ser encuadrado dentro de alguna eximente o justificante del incumplimiento a su deber de colaboración a la labor inspectiva, toda vez que la atención de los requerimientos efectuados por la inspección laboral resulta un asunto de vital importancia para la consecución de los fines y objeto de la inspección de trabajo. Por ello, cuando el canal de comunicación entre el administrado y la autoridad inspectiva sea una dirección de correo electrónico, por cuyo medio se debe dar cumplimiento al requerimiento efectuado, resulta razonable exigir que el administrado tenga una conducta diligente y rigurosa para ello, esto es, por ejemplo, con la digitación correcta de dicho canal de comunicación a fin de hacer efectiva la inspección.
28. Cabe señalar que el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fin de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades.
D. El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva
29. Conforme lo señala la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley Nº 28806, la inspección del trabajo constituye “(…) el servicio público encargado de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de la seguridad social, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan y orientar y asesorar técnicamente en dichas materias”, de conformidad con el Convenio Nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo.
30. Dada la importancia de su función, los inspectores de trabajo se encuentran investidos de la autoridad necesaria para llevar a cabo las actuaciones inspectivas que faciliten la verificación del cumplimiento normativo antes mencionado por parte de los distintos empleadores sujetos bajo su ámbito de fiscalización. Estas potestades se encuentran respaldadas, además, con la tipificación de aquellas conductas realizadas por los inspeccionados, que entorpezcan o frustren, en último caso, las labores inspectivas.
31. Bajo esos alcances, este Tribunal, en distintas oportunidades, ha reconocido por medio de sus precedentes vinculantes, la importancia e independencia de las sanciones a la labor inspectiva, la potestad de los inspectores de trabajo para ingresar a los centros de trabajo, la presunción y el valor probatorio de los hechos constatados dentro de las Actas de Infracción, entre otros elementos. También ha intentado otorgar herramientas clarificadoras que eviten que la libertad y discrecionalidad con la que cuentan los inspectores de trabajo, puedan interpretarse por parte de los inspeccionados como supuestos de arbitrariedad, acudiendo a principios tales como la razonabilidad y la proporcionalidad en el establecimiento de las medidas inspectivas de requerimiento, los mecanismos de presentación de los requerimientos de información, entre otros.
32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado – las labores de fiscalización no deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución Nº 711-2023/SUNAFIL-TFLPrimera Sala.
33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba.
34. En ese sentido, se atenta contra la finalidad de la inspección laboral al acudir a formalismos o exigencias en la forma de presentación de la información solicitada, sin revisar la data exhibida por el sujeto inspeccionado, dando por concluida las actuaciones inspectivas e imputándose la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no presentar lo requerido por la actuación inspectiva, en el medio solicitado.
Tal proceder resulta contrario a lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria establecido en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2021-SUNAFIL/TFL (fundamento 23), así como a los principios de verdad material e informalismo, expresamente reconocidos en el Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
[Continúa…]
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