Sumario: 1. El camino a la paridad; 2. Más allá del número: la representación; 3. Obstáculos de participación; 4. Expectativas y recomendaciones; 5. Bibliografía.
Resumen: La paridad y la alternancia son medidas institucionales importantes en la lucha contra la subrepresentación de las mujeres. Sin embargo, estas no son suficientes en la búsqueda de una igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el Parlamento. En este texto se discute sobre el camino hacia estas medidas y cómo se posiciona el Perú a nivel comparado. Asimismo, se discute sobre la representación de las mujeres, los obstáculos que enfrentan y qué se puede esperar a partir de la implementación de la paridad y alternancia.
Palabras clave: representación, género, paridad, alternancia.
El Perú ha implementado en la última elección, la paridad y la alternancia como medidas contra la subrepresentación política de las mujeres. Ello ha generado que, por primera vez, las mujeres hayan alcanzado el 38% de representación en el Congreso. Este es un paso importante, debido a que, en una democracia, sectores históricamente subrepresentados, como las mujeres, deben ser incluidos para una mejor representación de sus demandas (Jaramillo: 2019).
En esta investigación se discutirá sobre el camino hacia la paridad y la alternancia en el Perú y cómo el país se posiciona a nivel latinoamericano. También, se discutirá sobre la conceptualización y los tipos de representación. Asimismo, se presentarán los diversos obstáculos que las mujeres enfrentan para llegar y mantenerse en la política. Por último, se discutirá sobre las expectativas que se tiene ante este mayor número de mujeres, cómo se ha desarrollado la paridad en contextos comparados y se generarán algunas recomendaciones para un desempeño en igualdad de oportunidades de las y los parlamentarios.
1. El camino a la paridad
Las mujeres representan la mitad del padrón electoral, sin embargo, no llegaban al 30% de presencia en el Congreso. A partir de medidas como la alternancia y paridad, las mujeres ocuparán desde julio de 2021 el 38% de escaños. Una cifra que, a pesar de no llegar al 50%, significa un importante avance. Como se observa en el Gráfico N° 1, la presencia de las mujeres en el Legislativo ha sido históricamente baja, pero medidas de acción afirmativa han representado cambios positivos. En 1997, la cuota electoral de género es incorporada a la Ley Orgánica de Elecciones, la cual planteaba que «las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor de 25% de mujeres o varones». Se produce un aumento de la presencia de mujeres de 11% entre 1995 y el 2000.
Gráfico N° 1
Fuente: Infogob. Elaboración propia.
A pesar de que la cuota de género se elevó a 30% en el 2000, ello no significó que las mujeres llegáramos a representar ese porcentaje en el Congreso. Por otro lado, se puede observar que la presencia de mujeres no ha tenido un crecimiento lineal. En este sentido, se presentan periodos en los que se encuentra una disminución de la representación de las mujeres. La presencia de mujeres cayó en un 7% del periodo legislativo 2006-2011 al 2011-2016.
Los avances institucionales respecto a la lucha contra la subrepresentación de las mujeres en el Congreso han sido importantes, pero han llevado tiempo y han sido complejos. En el 2003, se presenta el primer[1] proyecto de ley que propone paridad y alternancia. Esta propuesta legislativa, que no obtuvo dictamen, fue promovida por la congresista Anel Townsend. A partir de esa fecha, diversos congresistas, el Poder Ejecutivo y el Jurado Nacional de Elecciones han propuesto medidas de alternancia y paridad de género, apoyados por otras instituciones estatales, como la Defensoría del Pueblo, y miembros de la sociedad organizada, especialmente instituciones feministas. Incluso, se ha propuesto esta medida acompañada de la eliminación del voto preferencial. Solo en año legislativo 2019-2020, se presentaron ocho propuestas de ley a favor de la paridad y alternancia.[2] Finalmente, en julio de 2020, se aprobó la ley N° 31030, Ley por la que se modifican normas de la legislación electoral para garantizar la paridad y alternancia de género en las listas de candidatos.
En términos comparados, como se puede observar en la Tabla N° 1, a pesar de que la presencia de las mujeres en los parlamentos es baja en promedio (25,6%), el continente americano supera esta cifra (32.2%) y está por debajo solo de los países nórdicos. Sin embargo, como se puede notar, la diferencia entre los Países Nórdicos y las Américas es 12,3%. Estando los primeros muy cerca a la paridad. Según Inter Parliamentary Union,[3] solo hay tres países en el mundo en el que el número de mujeres en los parlamentos es mayor o igual al 50%. Los cuales son Rwanda con 61.3% de mujeres en su Cámara Baja, Cuba con 53.4% y Emiratos Árabes Unidos con 50%. De manera opuesta, Micronesia, Papúa Nueva Guinea y Vanuatu no cuentan con ninguna mujer en sus parlamentos.
Cabe señalar que América Latina es una región que cuenta con importantes avances en el derecho a la no discriminación de género. En este sentido, en las últimas tres décadas, se han emprendido una serie de reformas legales que buscan proteger los derechos electorales y políticos de las mujeres (Caminotti y Freidenberg, 2018: 7). Como se observa en la Tabla N° 2, existe heterogeneidad dentro de América Latina sobre la paridad. Sin embargo, se ve un gran avance, pues 10 de 18 países analizados por el Observatorio de Reformas Políticas en América Latina presentan paridad de género en sus listas parlamentarias. Siendo Costa Rica el primer país en la región en impulsar esta medida y el Perú, el último.
Cabe señalar que existe como agenda pendiente que las listas sean cerradas, es decir, eliminar el voto preferencial para permitir que las mujeres tengan las mejores condiciones para participar en la política. Caminotti y Freidenberg (2018) señalan que «las oportunidades de las mujeres aumentan en sistemas de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas, y magnitudes de distritos grandes o medianas, donde el electorado vota por una oferta de candidatos y hay más cargos en juego por repartir» (p.13).
2. Más allá del número: la representación
Se ha indicado cómo las mujeres hemos sido subrepresentadas históricamente y cómo mecanismos institucionales, como las cuotas y la paridad, han representado un importante avance para el aumento del número de mujeres en esferas políticas. Sin embargo, la representatividad no solo se trata de una cuestión de cifras, «si las decisiones políticas y legislativas han de ser tomadas en beneficio de todos los miembros de la sociedad, la medida en la cual los órganos encargados de la toma de decisiones tomen en cuenta la experiencia de un espectro de ella tan amplio como sea posible, será el indicador del grado en el cual esas decisiones serán adecuadas y aborden las necesidades del conjunto de la sociedad» (Ginwala, 2002: 6).
Pitkin (1985) señala que la representación es «hacer presente en algún sentido algo que, sin embargo, no está presente literalmente o de hecho» (p.10) para «perseguir los verdaderos intereses del pueblo» (p. 227). En este sentido, «el ejercicio de representación política supone una especie de acuerdo implícito que regula la manera en que representantes y representados se vinculan unos con otros, el modo en que se procesan demandas e intereses, las pautas a partir de las cuales se diseña e implementan políticas para dar respuesta a las demandas de los representados y la manera en que estos exigen y controlan a sus representantes» (Freidenberg y Gilas, 2020: 330).
Las mujeres, como grupo social, no compartimos las mismas demandas e intereses. De hecho, esa mirada reforzaría ideas esencialistas. Esto se debe, en parte, a que las experiencias de género se encuentran matizadas por otros aspectos identitarios, como la raza, clase, origen étnico, orientación sexual, entre otros. En este sentido, se refuerza la importancia de la representación de las mujeres, ya que a menor claridad respecto a «los intereses de un grupo en particular, más importante es tener miembros de ese grupo representados en el cuerpo legislativo en una proporción más o menos aproximada a su presencia en la población» (Franceschet, 2008: 65).
Franceschet (2008) establece tres tipos de representación: descriptiva, simbólica y sustantiva. Primero, la representación descriptiva apela a la presencia proporcional de un grupo social en un ente estatal, es decir que el órgano sea un «espejo» de la sociedad. Así, si las mujeres constituyen el 50% de la población, un organismo como el Congreso debería tener un número igual de mujeres y de hombres. Segundo, la representación simbólica, alude a cómo los representantes son percibidos por quienes representan. Con ello la visibilidad del representante puede empoderar a quienes se identifican con él o ella. Tercero, la representación sustantiva se refiere a la promoción de intereses del grupo que se representa. Así, se presupone que el individuo se identifica con uno o más grupos sociales y que, debido a su experiencia, actuará a favor de su comunidad (Franceschet, 2008: 61).
Respecto a la representación sustantiva, una mayor presencia en el Legislativo de las mujeres en América Latina coincidió con «una atención sin precedentes a temas relacionados con los derechos de las mujeres» (Htun, 2002:37). En este sentido, Franceschet (2008) señala que «la existencia de más mujeres en puestos sujetos a elección popular, hace más probable que una porción de ellas se enfoque en los derechos de la mujer, defendiéndolos probablemente de manera más vigorosa de lo que lo harían sus colegas hombres» (pp.66-67). Sin embargo, como se adelantó, las mujeres no necesariamente coinciden en sus posturas, es por esta diversidad, por la que es tan importante la presencia de diversos grupos de mujeres en el Legislativo.
Se ha presentado la importancia de una mayor cantidad de mujeres en espacios públicos; sin embargo, no solo hay que enfocarnos en las consecuencias de una mejor representación, pues la paridad es también una cuestión de justicia. Las mujeres han estado sistemáticamente relegadas de los puestos de poder, es por ello que «la justicia demanda que las mujeres tengan acceso a la cuota que les corresponde de poder» (Htun, 2002: 37). Por otro lado, si bien mecanismos institucionales, como la paridad y la alternancia, son medidas positivas contra la subrepresentación de las mujeres, aún persisten obstáculos que las mujeres tienen que enfrentar para participar en espacios públicos. A continuación, se analizarán algunos de ellos.
3. Obstáculos de participación
Shvedova (2002) establece los obstáculos de la participación de las mujeres en el Parlamento en tres categorías: (1) políticos, (2) socioeconómicos e (3) ideológicos. En primer lugar, respecto a los obstáculos políticos, se pueden destacar dos. Por un lado, el predominio del «modelo masculino» en la vida política y en los órganos gubernamentales elegidos (p. 66). La autora se refiere a la división sexual del trabajo que las mujeres enfrentan en espacios políticos. En este sentido, señala que «las mujeres trabajan al máximo de su capacidad. Además de la labor en su partido y en su distrito electoral, tiene que participar en comisiones, en redes de trabajo dentro y fuera de su partido y cumplir con su papel de madres, esposas, hermanas y abuelas» (Shvedova, 2002: 67). En este sentido, el espacio político no toma en cuenta la doble carga laboral que muchas mujeres enfrentan.
Por otro lado, existe una falta de respaldo de los partidos políticos hacia las mujeres. La autora señala que el proceso de selección es perjudicial para las mujeres, pues se tiende a crear una atmósfera de «viejos camaradas» que tienden a frenar las inclinaciones políticas de las mujeres, a través de prejuicios e infravaloraciones (Shvedova, 2002: 69). En el caso peruano, se puede observar la falta de respaldo de los partidos políticos hacia las mujeres en la ubicación de estas en las listas parlamentarias en periodos electorales. En las elecciones congresales del 2006, 2011 y 2016, más del 40% de las mujeres han ocupado el tercio inferior de las listas, lo cual, al darles menores posibilidades de ser elegidas, se las excluye de la esfera política (Jaramillo: 2019).
La falta de respaldo de los partidos políticos también se demuestra en la falta de elección de mujeres en cargos dirección dentro del Legislativo. Desde 1995 hasta 2021,[5] solo seis mujeres han sido presidentas de la Mesa Directiva del Congreso de la República (Gráfico N° 2). El periodo legislativo de 2001-2006 no presenta a ninguna mujer en el cargo mencionado. En este sentido, la mayor presencia de mujeres no significa necesariamente una mayor representación simbólica. Es así, pues, esencial que los partidos políticos se comprometan a impulsar la vida política de las mujeres y se reconozca su importancia de su presencia para la democracia.
En segundo lugar, respecto a los obstáculos socioeconómicos, Shvedova establece que las condiciones socioeconómicas tienen un papel significativo en relación a la participación de las mujeres en el Parlamento. Esto se presenta especialmente en la feminización de la pobreza y desempleo, así como en la carga dual que las mujeres tienen respecto a las labores domésticas (pp. 72-75). En el Perú, según la Defensoría del Pueblo (2019), «las mujeres participan más que los hombres en las actividades no remuneradas, excepto reparación, construcción y mantenimiento en la vivienda. A nivel nacional, las mujeres destinan 39 horas y 30 minutos a la semana al trabajo doméstico no remunerado, mientras que los hombres 15 horas y 50 minutos» (p. 42).
En tercer lugar, respecto a los obstáculos ideológicos, se puede destacar la manera en que las mujeres son retratadas en los medios de comunicación. La autora recalca que los medios de comunicación pueden ser utilizados para perpetuar prejuicios, al promover estereotipos sobre «el lugar de la mujer». Por otra parte, los medios también tienden a sexualizar la imagen de las mujeres. En donde prioriza la belleza física ante la capacidad intelectual. Ello es compartido por la percepción ciudadana, pues, según un estudio realizado por CONCORTV (2017), el 63% de mujeres y hombres considera que la mujer es mostrada de manera negativa en la televisión nacional.[6]
Cabe señalar que, según el Jurado Nacional de Elecciones, en el contexto de la campaña de las Elecciones Congresales Extraordinarias 2020, el 52% de las candidatas mujeres han tenido que enfrentar alguna situación de acoso político. Mientras que el 30% señala haber tenido que enfrentar agresiones, amenazas, actos de hostigamiento o situaciones violentas.[7] En este sentido, la ley que previene y sanciona el acoso contra las mujeres en la vida política es un importante avance, más no suficiente para contrarrestar los obstáculos de las mujeres en espacios públicos. Como se pudo notar, estos obstáculos son complejos y, en algunos casos, estructurales. En la siguiente sección se presentará qué podemos esperar luego de la implementación de la alternancia y la paridad y algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de las parlamentarias en su trabajo legislativo.
4. Expectativas y recomendaciones
Como se presentó en secciones anteriores, diversos países de la región han implementado la paridad y la alternancia. Lo cual ha sido un importante paso para el acceso de las mujeres a la legislación. La literatura comparada brinda información respecto a qué esperar ante estas medidas y, a partir de ello, generar recomendaciones.
Freidenberg y Gilas (2020) estudian la representación política en el estado mexicano de Morelos. En donde encuentran que, a pesar de que este estado tiene la mayor presencia de mujeres en el país, ocupan el 70% de representación,[7] no ha habido un avance en términos de representación simbólica ni sustantiva. Por un lado, respecto a la representación simbólica, los hombres aún mantenían un importante control político sobre el proceso de toma de decisiones y de la dinámica organizativa interna del Congreso. En este sentido, señalan las autoras, «el análisis de las dinámicas legislativas apunta a la persistencia de patrones de comportamiento patriarcal y discriminatorio que perjudican a las mujeres» (p. 341). Por otro lado, respecto a la representación sustantiva, las autoras encuentran dificultades de la clase política y las instituciones públicas para promover esta representación.
Por su parte, Htun, Lacalle y Micozzi (2013) realizan un análisis cuantitativo sobre el impacto de la presencia de las mujeres en el comportamiento legislativo de leyes a favor de los derechos de las mujeres. Los autores presentan como parte de sus hallazgos que, si bien la presencia de las mujeres en el Congreso argentino aumentó, fueron hombres y mujeres quienes impulsaron un mayor número de proyectos de ley a favor de los derechos de las mujeres. Esto implica que exista una mayor discusión sobre temas de género, así como espacios en la agenda legislativa para estos temas. Sin embargo, también significó una disminución en la aprobación de proyectos de ley a favor de los derechos de las mujeres.
Como se presenta, existe evidencia heterogénea respecto al impacto de las mujeres en la legislación. Esto se debe a que existen diversos factores que afectan el comportamiento de las parlamentarias, más allá de su número. Por ejemplo, Franceschet (2008) plantea que la dinámica que las mujeres tienen con los partidos políticos influencia su comportamiento. Por un lado, se debilita la responsabilidad ante la ciudadanía en sistemas donde los partidos son débiles, indisciplinados y con escasos vínculos con la sociedad civil. De manera opuesta, una disciplina partidaria exagerada puede limitar a las legisladoras en sus esfuerzos de trabajar en la promoción de los derechos de las mujeres (pp. 82-83).
Por otro lado, los factores sociales también afectan el comportamiento de los parlamentarios respecto a la promoción de los derechos de las mujeres. Por ejemplo, la presencia de grupos de mujeres en la sociedad civil puede incentivar a los legisladores a asumir estos temas. Asimismo, pueden ayudar a crear un sentido de apoyo público en pos de estos derechos (Franceschet, 2008: 83). La exigencia que se plantea a las mujeres en torno a que ellas generen una diferencia sustantiva no toma en cuenta los obstáculos que ellas enfrentan.
Finalmente, para que las y los integrantes del Legislativo puedan desarrollarse en igualdad de condiciones, es necesario asegurar reglas formales e informales. Por un lado, respecto a las reglas formales, el Congreso debe ser un espacio adecuado. Una infraestructura que permita la prestación de servicios infantiles y horarios del trabajo parlamentario permite a las y los parlamentarios compatibilizar su vida familiar. Es importante recordar la diferencia que existe entre mujeres y hombres respecto a la división sexual del trabajo y al trabajo no remunerado. Asimismo, el Congreso también debe ser un espacio seguro, es decir, libre de acoso sexual. Por otro lado, respecto a las reglas informales, las interacciones tienen que estar libres de prejuicios de género y el acceso a instancias de negociación debe ser igual para todos (Marx y Borner, 2011).
Bibliografía
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FRANCESCHET, S., 2008, «¿Promueven las cuotas de género los intereses de las mujeres? El impacto de las cuotas en la representación sustantiva de las mujeres». En RÍOS, Marcela (ed.), Mujer y política. El impacto de las cuotas de género en América Latina. Santiago de Chile: Catalonia.
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FREIDENBERG, F. Y CAMINOTTI, M., 2018, «Reformas electorales inclusivas en América Latina y retos para la igualdad real de las mujeres en la política», 7-32, en: Flavia Freidenberg, Mariana Caminotti, Betilde Muñoz-Pogossian y Tomás Dosek. Eds. Mujeres en la política. Experiencia nacionales y subnacionales en América Latina. Ciudad de México: Instituto Electoral de la Ciudad de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
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GINWALA, F., 2002, «Mujeres en el Parlamento. Más allá de los números». En: Karam, Azza (ed.), Mujeres en el Parlamento. Más allá de los números. Estocolmo: Idea Internacional, pp. 5-10.
JARAMILLO, C. 2019, «Menos mujeres, menos democracia: la cuota de género en las elecciones peruanas». oraculus.mx, Ciudad de México, 25 de enero de 2019. Ver en: https:// oraculus.mx/2019/01/25/menos-mujeres-menos-democracia-la-cuota-de-genero- en-las-elecciones-peruanas/
PITKIN, H. 1985, El Concepto de representación. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.
SHVEDOVA, N. 2002, «Obstáculos para la participación de la mujer en el Parlamento». En: Karam, Azza (ed.), Mujeres en el Parlamento. Más allá de los números. Estocolmo: Idea Internacional, pp. 63-84.
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[1] Se cuenta con información disponible a partir de 1995.
[2] Según el Dictamen de la Comisión de la Mujer y Familia respecto a los proyectos (5298 y 5377).
[3] Ver: https://www.ipu.org/women-in-politics-2021
[4] Se toma en cuenta para el año legislativo 2020-2021, la última conformación de la Mesa Directiva del Congreso, que preside la parlamentaria Mirtha Vásquez Chuquilín.
[5] Recuperado de: http://www.concortv.gob.pe/noticias/la-imagen-de-la-mujer-en-la-tv-peruana/
[6] Según el observatorio de Igualdad del Jurado Nacional de Elecciones.
[7] En el periodo legislativo 2018-2021. Cabe señalar que las mujeres representaban solo el 20% de los escaños en el periodo anterior (2015-2018).
