Sumario: 1. Introducción, 2. Cuestión en debate, 3. Marco Normativo, 3.1. Antecedentes normativos, 3.2. La Ley 26519 y otros beneficios, 4. Presidentes por mandato popular y presidentes encargados, 5. Conclusión.
1. Introducción
Los expresidentes de la República, encargados de la Presidencia, Francisco Rafael Sagasti Hochhausler y Manuel Arturo Merino de Lama han solicitado al Congreso la asignación de una pensión invocando la Ley 26519. El primero lo realizó el 26 de julio del presente año, días antes de producirse la sucesión constitucional; el segundo, el 7 de septiembre último.
Manuel Merino asumió la Presidencia del Ejecutivo del 10 al 15 de noviembre del 2020, tras producirse la vacancia del expresidente Martín Alberto Vizcarra Cornejo, aprobada entonces por el Congreso. Por su parte, Francisco Sagasti asumió la Presidencia del Ejecutivo del 17 de noviembre de 2020 hasta el 26 de julio de 2021[1].
Actualmente, el Congreso de la República tiene presupuestado, y viene depositando, la pensión a los expresidentes de la República que se hallan con vida, a dos sobrevivientes por viudez y a un sobreviviente por orfandad. El expresidente Alberto Fujimori Fujimori no recibe la pensión vitalicia debido a que el Congreso, en el 2001, lo acusó por omisión de funciones y abandono del cargo. Tampoco recibe pensión el expresidente Alejandro Toledo Manrique por el congelamiento de su pensión dispuesta por el Poder Judicial. Y, el expresidente Martin Vizcarra ha anunciado que solicitará su derecho a una pensión vitalicia en los próximos días.
2. Cuestión en debate
¿Cómo debe interpretarse el artículo 115 de la Constitución respecto a la asunción de funciones en el cargo de presidente de la República?, ¿a quiénes les correspondería la pensión señalada en la Ley 26519?
3. Marco Normativo
3.1 Antecedentes normativos.
La Constitución de 1933 reguló por vez primera la presencia del expresidente de la República.
Artículo 155.- Al terminar su período constitucional, el Presidente de la República pasará a formar parte del Senado por un período senatorial.
Durante la vigencia de esta Constitución, en julio de 1964 se promulgó la Ley 15116 que dispuso que los expresidentes tengan derecho a una pensión equivalente al 60% del haber básico del que ejerza la primera magistratura del país, pensión que se reajustaría cada vez que se modificara el haber básico. Los expresidentes podían optar por esta pensión o por la remuneración de senador.
Luego, la Constitución de 1979 estableció que los expresidentes de la República sean senadores vitalicios.
Artículo 166. El Senado se elige por un período de cinco años. El número de Senadores elegidos es de sesenta. Además, son Senadores vitalicios los ex Presidentes Constitucionales de la República (…).
La actual Constitución de 1993 consideró que el Congreso tenga una sola cámara. Al no regular la Cámara Alta o Senado los expresidentes dejaron de tener la calidad de senadores vitalicios, lo cual implicaba perder el beneficio de contar con ingresos económicos y personal. Por ello, en 1995 se publicó la Ley 26519 que establecía la pensión para los expresidentes de la República. Esta norma se halla vigente.
3.2 Ley 26519 y otros beneficios
La Ley 26519 establece la pensión para expresidentes constitucionales de la República. Señala que los expresidentes constitucionales de la República gozarán, de una pensión equivalente al total de los ingresos de un Congresista en actividad. Actualmente ello significa un monto de 15 600 soles. En caso de fallecimiento del expresidente, serán beneficiarios de la pensión su cónyuge y sus hijos menores si los hubiere. Si resultaran beneficiarios ambos simultáneamente, la pensión se prorratea.
Ahora bien, esta Ley también señala que este derecho de pensión quedará en suspenso para el caso de expresidentes de la República respecto de los cuales el Congreso haya formulado acusación constitucional, salvo que la sentencia judicial los declare no culpables de la acusación.
Los expresidentes de la República, además gozan de otros beneficios. En el año 1995 la Mesa Directiva del Congreso ratificó beneficios de personal y logísticos que se le venía brindando al expresidente Fernando Belaunde Terry. Luego, además, se le concedió 300 galones de gasolina de 97 octanos por mes[2]. Y en el año 2000 se aprobó que estos beneficios sean aplicados también a los otros expresidentes constitucionales de la República[3].
Actualmente, se halla vigente el Acuerdo N° 078-2016-2017/MESA-CR, por el que los expresidentes gozan de pensión y seguros, préstamo de vehículo, una persona asignada en modalidad CAS con retribución económica mensual no superior a 3700 soles y vales de combustible con un tope de 150 galones mensuales.
Además, el reglamento del Decreto Legislativo 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú, establece que son funciones de la Policía Nacional del Perú brindar seguridad a los expresidentes de la República.
En junio de este año el Congreso de la República aprobó el dictamen que proponía eliminar la pensión vitalicia de los expresidentes de la República y dejaba sin efecto otros beneficios. Sin embargo, el 19 de julio de 2021, el expresidente Francisco Sagasti observó dicha autógrafa de ley, argumentando que el fin de la Ley 26519 es “no dejar en el desamparo a quienes han desempeñado la máxima magistratura estatal”.
4. Presidentes por mandato popular y presidentes encargados
La Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, señala en su artículo 17° que el Presidente y Vicepresidentes de la República son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio en Distrito Electoral Único. Ello en concordancia con el artículo 111° de la Constitución. Esta elección se da cada cinco años y la juramentación se realiza el 28 de julio (artículo 112° de la Constitución, artículos 16° y 19° de la Ley Orgánica de Elecciones).
La elección presidencial se realiza bajo la figura de “fórmula presidencial”, lo cual implica que cuando los ciudadanos votamos por un candidato a Presidente, también estamos votando por los dos candidatos a Vicepresidentes de la lista inscrita ante el Jurado Nacional de Elecciones. Por ello, tanto el presidente como los vicepresidentes provienen del voto popular para un mandato de 5 años. Los vicepresidentes asumirán la Presidencia ante el impedimento temporal o permanente del titular, y se encargarán de su Despacho cuando salga del territorio nacional.
El artículo 115° de la Constitución señala que cuando el Presidente de la República tenga un impedimento temporal o permanente, asumirá sus funciones el Primer Vicepresidente, y en defecto de éste el Segundo Vicepresidente. También señala que, si se produce el impedimento de los vicepresidentes en asumir la Presidencia, entonces quien asume será el Presidente del Congreso, y si este impedimento es permanente, entonces, deberá convocar de inmediato a elecciones.
La Ley 27375, ley de interpretación del artículo 115° de la Constitución señala que el mandato conferido al Presidente del Congreso de la República para que asuma las funciones de Presidente de la República por impedimento permanente de este último y de los vicepresidentes “no implica la vacancia en su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de Congresista de la República”.
Por ello, cuando se produce el impedimento permanente de la fórmula presidencial elegida para el período de cinco años (presidente y dos vicepresidentes), quien asume la Presidencia de la República es el titular del Congreso para encargarse de la Presidencia del Ejecutivo. En este supuesto, estamos ante una previsión constitucional muy particular que permite que el gobierno pueda continuar, pero al mismo tiempo prevé que el Presidente encargado convoque de inmediato a elecciones presidenciales.
Por lo tanto, debe interpretarse que la pensión a los expresidentes está dirigida a quienes hayan asumido la presidencia por mandato popular, y en su defecto a quienes hayan tenido que asumir la Presidencia por impedimento permanente de éste, pero que provengan de la fórmula presidencial elegida (Presidente y dos vicepresidentes de la República). El beneficio de pensión vitalicia, y otros beneficios, no debieran alcanzar a los titulares del Congreso que hayan asumido temporalmente la Presidencia para encargarse del gobierno y convocar a elecciones presidenciales.
Si nos remontamos al año 1964, en que se aprobó la Ley 15116, se aprecia en la exposición de motivos de este antecedente legislativo la referencia de este beneficio de pensión a “el que ha ejercido la Presidencia de la República por mandato popular [4]. Asimismo, si analizamos los sucesos del año 2020 respecto a la renuncia de Manuel Merino, apreciamos que, si bien en su carta se señala la renuncia a la Presidencia de la República, la Resolución Legislativa del Congreso 007-2020-2021-CR señala en su artículo 2° la declaración de vacancia y una posterior elección de Presidente del Congreso quien se encargaría de la Presidencia del Ejecutivo mientras se llevara a cabo el proceso de elecciones presidenciales,
Artículo 2 (…)
Declárase la vacancia de la Presidencia de la República y procédase a la elección del Presidente del Congreso para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política.
Ahora bien, en línea con lo expresado, respecto al expresidente Martin Vizcarra sí le correspondería el derecho de acceder a una pensión. Sin embargo, dada su actual condición de haber sido acusado constitucionalmente (artículo 99 y 100 de la Constitución) su derecho se hallará en suspenso hasta que resuelva su situación en el Poder Judicial, ello conforme al artículo 2 de la Ley 26519.
Finalmente, el artículo 115° de la Constitución regula una situación excepcional respecto a la posibilidad de que el Presidente del Congreso asuma funciones de Presidente del Ejecutivo. Deficiencias en el diseño constitucional de la sucesión, las crisis políticas o el error (otorgar pensión al expresidente Valentin Paniagua) no origina que los titulares del Parlamento que asumieron la Presidencia de la República puedan acceder a una pensión. La encargatura de la Presidencia se da para permitir que el país cuente con un gobierno y que se celebren elecciones presidenciales.
5. Conclusión
El derecho a una pensión de los expresidentes está dirigido a quienes hayan asumido la presidencia por mandato popular, y en su defecto a quienes hayan tenido que asumir la Presidencia por impedimento permanente de éste, pero que provengan de la fórmula presidencial elegida. Este beneficio no alcanzaría a los titulares del Congreso que hayan asumido temporalmente la Presidencia para encargarse del gobierno y convocar a elecciones presidenciales.
[1] En un comunicado del 28 de julio del presente año, Oficialía Mayor del Congreso manifestó que diferente fue el caso del expresidente Valentín Paniagua Corazao quien asumió las funciones de presidente de la República, conforme al artículo 115 de la Constitución, hasta la juramentación del cargo del presidente electo, ello en razón a la Ley 27508 de julio de 2001 que modificaba el artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Señala que, la Ley 29477 de diciembre de 2009 derogó la Ley 27508, y que actualmente la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo no contempla la previsión del periodo de funciones del presidente del Congreso que asume la presidencia del Ejecutivo; por lo que dicho período habría acabado con el término de mandato congresal (26 de julio del último año).
[2] Acuerdo Nº 112-95/MESA-CR y Acuerdo Nº 190-96-97/MESA-CR.
[3] Acuerdo Nº 366-2000-2001/MESA-CR.
[4] Citado en el dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República recaído en el Proyecto de Ley 254, 486 y otros del período parlamentario 2016-2021, que propone derogar la Ley 26519 (p. 33).
