Es indiscutible las consecuencias que el covid-19 viene generando a la economía del país. Hace algunos días el presidente Martín Vizcarra señaló que podría ser similar a la que vivió el país tras la guerra con Chile (1879-1884), que dejó al Perú en mucha pobreza.
Lo cierto es que desde que el gobierno decretó, en marzo de 2020, el estado de emergencia nacional[1], se ha venido impulsando diversas medidas para salvaguardar la vida de los peruanos y que ha implicado la paralización de actividades productivas esenciales que sostienen el crecimiento económico, como es el sector minería que aporta el 12% del PBI nacional.
Específicamente, para reducir el riesgo de contagio por el covid-19, se decidió cerrar temporalmente las operaciones mineras. Como se esperaba, hubo manifestaciones de rechazo desde el sector privado que generó que el gobierno autorice el funcionamiento de algunas operaciones con un mínimo de personal para garantizar condiciones de seguridad, salud y ambiente, bajo un estricto confinamiento.
Sin embargo, en las regiones con procesos de diálogo en marcha para gestionar conflictos socioambientales, las primeras reacciones y preocupaciones fueron de la población del área de influencia de las operaciones mineras. Esto ante una presunta propagación del virus por la continuidad de las actividades y por el anuncio de casos de covid-19 en los campamentos, como ocurrió en Arequipa, Apurímac, Cusco y Ancash.
En este mismo periodo, y para reducir la cifra de contagiados en el país, se continuaron con medidas extraordinarias adicionales[2]. Con carácter de urgencia se implementó el trabajo remoto para los empleados del sector público y se suspende la tramitación de diversos procesos administrativos a cargo del Poder Ejecutivo, como la certificación ambiental que le otorga la viabilidad ambiental a los proyectos mineros, por ende la interrupción de procesos de participación ciudadana.
Las consecuencias de la pandemia mundial que a diario comprobamos a través de las noticias, evidencia la caída de la economía en muchos países. A modo de ejemplo, en España el portal electrónico del diario El País[3] titula “Covid-19: La primera gran crisis económica sin manual de instrucciones” para referir que la actual situación es mucho más compleja que el colapso del mercado inmobiliario y los mercados financieros ocurridos en el 2008 y 2001, respectivamente. Es una situación muy diferente porque la causa de la recesión económica es exógena, se generó desde fuera de la esfera económica y financiera española.
En este escenario de incertidumbre por la crisis sanitaria internacional, la reacción de algunos gobiernos es reactivar la economía. Particularmente, el 3 de mayo, el gobierno peruano dispuso la reanudación de actividades económicas[4] en forma gradual y progresiva para actividades de minería e hidrocarburos, construcción, comercio, servicio y turismo; las cuales deberán contar con un Plan para la vigilancia, prevención y control de covid-19 en el trabajo y estarán sujetas a supervisión y fiscalización por la autoridad competente.
En el marco de la reanudación de dichas actividades económicas, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) aprobó en la primera Fase, el Protocolo[5] sanitario para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al covid-19 en las actividades de minería, hidrocarburos y energía. Asimismo, aprobó los “Criterios de focalización territorial”[6] que deberán ser aplicados por los titulares de proyectos para el reinicio de actividades mineras y para los proyectos en construcción de interés nacional e hidrocarburos.
Las medidas antes señaladas para la continuidad de las operaciones mineras, pondrán a prueba la capacidad de los titulares de proyectos en implementar protocolos en el corto tiempo, que garanticen que sus operaciones no se vean suspendidas a causa del covid-19, salvaguardando fundamentalmente la salud de sus trabajadores. El reto es evitar que se incrementen los 226 casos de contagio identificados en nueve operaciones mineras a nivel nacional, como lo anunció hace pocos días el viceministro de Minas, Augusto Cauti.
Con este breve recuento sobre el reinicio de las actividades mineras, nos preguntamos ¿qué sucede con los proyectos de inversión privada con procedimientos de evaluación ambiental suspendidos?
Pues bien, recientemente el 11 de mayo, mediante Decreto Legislativo 1500[7] se establecieron medidas especiales para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de los proyectos de inversión pública, privada y pública privada ante el impacto del Covid-19.
Con esta medida se permite retomar en los próximos días con los procesos administrativos vinculados a la certificación ambiental de proyectos de inversión, a cargo de las autoridades ambientales del nivel nacional (sectorial), regional y/o local conforme a sus funciones y competencias en evaluación de impacto ambiental.
Entre las disposiciones que se establecen en el Decreto Legislativo, en el artículo 4, Vigencia de títulos habilitantes y de las certificaciones ambientales, en lo concerniente a certificaciones ambientales, se entiende que se amplía por el periodo de un año, la vigencia de las certificaciones ambientales que pudiesen vencer hasta diciembre de 2020, esta medida permitirá a titulares de proyectos no verse afectados en la actualización del respectivo instrumento de gestión ambiental.
En el artículo 5, Participación en el acompañamiento en la elaboración de la línea base del Estudio de Impacto Ambiental, sobre esta disposición cabe precisar que corresponde al titular del proyecto minero a través de una consultora ambiental, elaborar el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y/o su modificatoria, durante este proceso la autoridad ambiental y los opinantes técnicos acompañan el desarrollo de todo el estudio, con énfasis en la elaboración de la línea base del EIA que comprende reuniones en gabinete y acompañamiento en campo.
Al respecto, la disposición señala que la autoridad ambiental decidirá sobre la participación de los opinantes técnicos en el acompañamiento para la elaboración de la línea base del EIA, debiendo considerar las medidas sanitarias establecida por la Autoridad de Salud. Esta presencia en campo de la autoridad ambiental y los opinantes técnicos vinculantes tendrá lugar cuando concluya el Estado de Emergencia Nacional.
¿CÓMO SE REANUDARÁ LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN PROYECTOS MINEROS?
A continuación, centraremos nuestra atención e interés en brindar alcances sobre el Artículo 6, Mecanismos de participación ciudadana, que establece las disposiciones que los titulares de proyectos deberán tomar en cuenta en la ejecución de sus planes de participación ciudadana conforme a la etapa en la que se encuentre el proyecto, cumpliendo con las medidas sanitarias para prevenir la propagación del Covid-19.
Al respecto, es primordial señalar que la participación ciudadana constituye un derecho y un deber que deben ser ejercitados por todos los ciudadanos a fin de participar en los procesos de toma de decisiones sobre las políticas, planes, proyectos y otras medidas que el Estado en sus diferentes niveles de gobierno promueve. En el caso de actividades mineras, la participación ciudadana se encuentra regulada principalmente por las normativas establecidas por su ente rector, el Ministerio de Energía y Minas (Minem); el proceso participativo abarca las etapas de exploración, explotación y cierre de minas, es decir la participación ciudadana está incorporada en todo el ciclo del proyecto minero.
No obstante, y de conformidad a sus competencias, desde el 2016, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental (Senace) conduce la participación ciudadana durante el procedimiento de evaluación ambiental de proyectos mineros de Categoría III (Estudios de Impactos Ambiental detallados-EIAd), el cual se realiza en dos etapas: i) antes y/o durante la elaboración del instrumento de gestión ambiental y ii) durante el procedimiento de evaluación ambiental, en esta última se aprueba el plan de participación ciudadana para la etapa de ejecución del proyecto.
Con la propagación del covid-19 en el territorio nacional, los procesos participativos de carácter obligatorio como los talleres y las audiencias públicas, e incluso los procesos de Consulta Previa[8] se han suspendido; al tratarse de espacios de diálogo y decisión que congregan a un número significativo de personas, las autoridades ambientales optaron por reprogramar dichas actividades al término del estado de emergencia sanitaria.
Ahora bien, con las recientes disposiciones señaladas en el Artículo 6, el desafío actual para las autoridades ambientales es reanudar la participación ciudadana en el contexto del covid-19 y aprobar de ser el caso, planes de participación ciudadana (propuestos por titulares mineros) que garanticen que las comunidades que integran el área de influencia de los proyectos, puedan continuar accediendo a información oportuna, adecuada y pertinente sobre el proyecto minero y el EIA para participar en el respectivo proceso de evaluación ambiental, compartiendo sus aportes, preocupaciones, percepciones y sugerencias a través de medios electrónicos, virtuales u otros medios de comunicación. Siendo la convocatoria clave para validar el número de participantes por estos medios.
Cabe la posibilidad que esta decisión amerite que se mejore el acceso de la población a información en tiempo real a través de las plataformas de evaluación ambiental disponibles y se evalúen nuevas formas de conectar con las comunidades del área de influencia de los proyectos mineros.
Entiéndase, además, que los titulares de proyectos mineros que cuentan con planes de participación ciudadana aprobados, deberán adaptar o adecuar sus mecanismos de participación durante el tiempo que dure la crisis sanitaria, empleando los medios antes señalados, previa coordinación con la autoridad ambiental.
Sobre el artículo 6, consideramos además, que las acciones que las autoridades ambientales tomen en el marco de estas disposiciones, deben mejorar y cambiar positivamente la percepción de la población sobre su participación en la toma de decisiones ambientales como es la aprobación de los EIA y/o sus modificatorias; asimismo, que los mecanismos que los titulares de proyectos propongan no sólo faciliten información, por el contrario, deben favorecer la comunicación efectiva y el entendimiento de la población sobre la información técnica, para una adecuada y oportuna presentación de sus aportes.
Un aspecto que no debemos olvidar, es que en zonas donde hay presencia de operaciones mineras e interés de sus titulares en ampliar sus actividades en el tiempo y en el espacio, los conflictos socioambientales se han incrementado y agudizado en los últimos años, situación que afecta las relaciones entre los actores sociales y su participación ciudadana en procedimientos de evaluación ambiental. En estos territorios, el esfuerzo de las autoridades ambientales radica en promover la participación ciudadana en tiempos del covid-19 será todavía más complejo.
Finalmente, recomendar en un escenario positivo del postcovid-19, cuando se suspenda el Estado de Emergencia Sanitaria Nacional y se retome en su totalidad las actividades del sector público y privado, se deben evaluar los resultados de los planes de participación ciudadana e identificar las lecciones aprendidas que permita a los titulares de proyectos corregir las limitaciones, deficiencias y/o errores cometidos para mejorar y optimizar este proceso participativo clave para la sostenibilidad de los proyectos mineros.
Lima, 14 de mayo de 2020.
[1] DS 044-2020-PCM que declara el Estado de Emergencia Nacional (15/03/2020). Prórrogas mediante D.S. N° 051-2020-PCM (27/03/2020), D.S. N° 064-2020-PCM (10/04/2020) y D.S. N° 075-2020-PCM (25/04/2020).
[2] Decreto de Urgencia N° 026-2020-PCM que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del coronavirus en el territorio nacional y demás ampliaciones (15/03/2020). D.S. N° 076-2020-PCM, que prorroga la suspensión del cómputo de plazos señaladas en el numeral 2 de la segunda disposición Complementaria final del D.U. N°02-2020-PCM. (29/04/2020).
[4] DS 080-2020-PCM DS que aprueba la reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del covid-19 (03/05/2020).
[5] RM 128-2020-MINEM/DN que aprueba el “Protocolo Sanitario para la implementación de medidas de prevención y respuesta frente al COVID-19 en las actividades del Subsector Minería, el Subsector Hidrocarburos y el Subsector Electricidad” (06/05/2020).
[6] RM 129-2020-MINEM/DM que aprueba los “Criterios de focalización territorial” a ser aplicados en la “Reanudación de Actividades” de explotación, beneficio, almacenamiento, transporte y cierre de minas del estrato de la gran minería, y proyectos en construcción (06/05/2020).
[7] DL 1500 que establece medidas especiales para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de los proyectos de inversión pública, privada y público privada ante el impacto del Covid-19 (11/05/2020).
