Sumario. 1. Introducción; 2. El acto administrativo; 3. Validez del acto administrativo; 4. La nulidad del acto administrativo; 4.1. ¿En qué casos no podría existir una causal de nulidad?; 4.2. Recurso de reconsideración, 4.3. Recurso de apelación, 4.4. Nulidad de oficio, 4.5. Interposición de recurso administrativo para la nulidad, 4.6. La nulidad en sede jurisdiccional; 5. La anulabilidad; 6. Bibliografía.
1. Introducción
El acto administrativo es aquella manifestación unilateral de la administración pública que se da a través de un procedimiento administrativo. Este acto es capaz de modificar la situación jurídica del administrado sobre sus derechos, intereses y obligaciones en situaciones concretas.
El acto administrativo que emiten las entidades deben garantizar el debido procedimiento, el respeto a la constitución las leyes y reglamentos de manera que no se incurra en un vicio de nulidad ni se afecten los derechos de los particulares.
Si en caso se incurriese en un vicio de nulidad la autoridad podría declarar la nulidad, con efecto retroactivo, sobre los actos que esta emitió siguiendo lo pautado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444.
Si el administrado verificase un vicio de nulidad también podría realizar una impugnación en sede administrativa rechazando el acto administrativo por contener algún vicio de nulidad.
Sin embargo, existen supuestos en que el acto tiene vicios de nulidad que no son trascendentes, por lo que pueden conservarse.
2. El acto administrativo
El acto administrativo se encuentra en el ejercicio de la función administrativa indistintamente sobre la entidad que la ejerza[1] y el ejercicio en sí mismo es la voluntad de la entidad manifestada a través de un acto (resolución) que modifica la esfera jurídica de los particulares en situaciones determinadas.
Para Pacori el acto administrativo “es una declaración unilateral de las entidades públicas”[2], se manifiestan en actuaciones materiales basadas. Asimismo, estos actos administrativos “[…] implican seguir un procedimiento previamente establecido en una norma jurídica, a este procedimiento le denominamos procedimiento administrativo”[3].
En el ordenamiento jurídico peruano el acto administrativo se encuentra contemplado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General (TUO de la Ley 27444), cuyo artículo 1 nos señala el concepto siguiente: “Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
Asimismo, el artículo 1.2.1 de la norma anterior nos señala cuáles no son los actos administrativos, diferenciándolos de los actos de administración interna que usa cada entidad para su propia organización, relacionada a contrataciones de su personal, infraestructura, logística, entre otros, como veremos a continuación:
Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
Asimismo, agrega finalmente en el artículo 1.2.2. que “los comportamientos y actividades materiales de las entidades” tampoco son actos administrativos.
El acto administrativo tiene a su vez una naturaleza ejecutoria orientada a producir efectos jurídicos externos “pues mediante este acto […] puede crear, reconocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los administrados, a partir del contenido del acto que aprueba”[4]. Es decir, que su principal característica son los efectos jurídicos externos.
En adición a este concepto agrega Morón que “al constituir el acto administrativo, una típica manifestación del poder público, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho”. Esto es que los administrados están obligados a conocer y ceñirse a lo resuelto en el acto administrativo.
Sin embargo, existen supuestos de impugnación de estos actos administrativos si el administrado siente que las decisiones de la administración los afecta. En efecto, existen las impugnaciones en sede administrativa y en sede jurisdiccional, siendo el primero objeto de estudio del presente artículo académico.
3. Validez de los actos administrativos
Para explicar la nulidad es necesario conocer la validez de los actos administrativos, porque el acto administrativo inválido como lo señala el TUO de la Ley 27444.
Los actos se presumen siempre válidos como lo señala el artículo 9 del TUO de la Ley 27444 en tanto “su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional”.
Los actos administrativos tienen en ese sentido requisitos de validez del que ya hablamos en publicaciones anteriores, por lo que mencionaremos someramente cuáles son y de qué tratan según la norma.
Los requisitos de validez son cinco en total y se encuentran señalados en el artículo 3 del TUO de la Ley 27444:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
Estos requisitos son relevantes para el objeto del presente artículo académico ya que veremos que incurrir ante el incumplimiento de estos, en un acto administrativo, se incurriría en causal de nulidad. Así lo señala el inciso 2 del artículo 10 del TUO de la Ley 27444.
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4. La nulidad del acto administrativo
La nulidad del acto administrativo tiene un efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, con excepción de los derechos adquiridos de buena fe por terceros. Para el caso anterior la nulidad funciona a futuro[5].
Por otro lado también encontramos la anulabilidad del acto administrativo y este se subsana a través de la figura llamada conservación del acto y contenida en el TUO de la Ley 27444. La conservación del acto quiere decir que a pesar de que el acto tenga vicios de nulidad estos se pueden subsanar y seguir existiendo.
Sobre la nulidad las causales están señaladas en el artículo 10 del TUO de la Ley 27444 y son las siguientes:
La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
También se encuentran pasibles de nulidad los actos consecuencia del silencio administrativo positivo en concordancia con los artículos 199.2 y 213 del TUO de la Ley 27444.
Entonces, ¿cómo procede la nulidad si detecto alguna causal? En sede administrativa, como se mencionó antes, existe la posibilidad de impugnar las decisiones de la administración, y la impugnación se da con los recursos administrativos que pueden ser dos: de reconsideración y apelación.
4.1 ¿En qué caso no podría existir una causal de nulidad?
No constituye causal de nulidad si el superior jerárquico del órgano que emite el acto administrativo que se quiere impugnar tiene diferente apreciación sobre la valoración de los medios probatorios, aplicación o interpretación del derecho contenido en dicho acto.
Al respecto es relevante conocer en qué actos no precisan motivación, siendo este un requisito de validez, el TUO de la Ley 27444 señala textualmente en los incisos del artículo 6.4:
«6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única».
Finalmente, para el resto de actos administrativos se presume válido en tanto su nulidad no se declare por la autoridad administrativa o jurisdiccional como lo señala el artículo 9 del TUO de la Ley 27444.
4.2 Recurso de reconsideración
Como lo señala el artículo 219 del TUO de la Ley 27444, el recurso de reconsideración se interpone ante el mismo órgano que dicta el primar acto administrativo que se quiere impugnar y este debe estar sustentado en una nueva prueba.
Para el caso que los actos administrativos se emitieran por un órgano de una única instancia no se requiere nueva prueba. El recurso de reconsideración es opcional e interponerlo no limita el ejercicio del recurso de apelación.
4.3 Recurso de apelación
Este recurso de apelación se puede interponer en las siguientes situaciones:
- Cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas.
- En cuestiones de puro derecho.
Este recurso se debe remitir al mismo órgano que expidió el acto que se quiere impugnar, debiendo elevarlo al superior jerárquico para que le dé respuesta.
4.4 La nulidad de oficio
La nulidad es una potestad de la administración pública sobre los actos que esta emite dejándolos sin efecto desde el momento de la declaración de nulidad y de manera retroactiva, salvo las excepciones mencionadas anteriormente.
Asimismo, existe un plazo para la declaración de nulidad. Según el artículo 213.3 del TUO de la Ley 27444 “[…] para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescriben en el plazo de 2 años contado a partir de la notificación de la autoridad administrativa […]”.
También menciona el artículo 213.2 del TUO de la Ley 27444 que la nulidad de oficio solo podrá ser declarada “por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida”. En el caso el órgano que emitió el acto administrativo no tenga superior jerárquico, la declara el mismo órgano, ergo el mismo funcionario que emitió el acto.
También señala el artículo 213.2 del TUO de la Ley 27444 lo siguiente: “En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa”.
4.5 Interposición de recurso administrativo para la nulidad
La interposición de un recurso administrativo es el único modo en que el administrado pueda invocar la nulidad del acto administrativo. Pudiendo la autoridad resolver el recurso interpuesto por el administrado declarando:
- Infundada la solicitud
- La nulidad
- La conservación del acto.
4.6 La nulidad en sede jurisdiccional
Es posible solicitar la nulidad luego de la prescripción de 2 años a través de una demanda en sede jurisdiccional vía proceso contencioso administrativo. “El plazo para esto es desde los 3 años siguientes a la fecha en que prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa” como lo señala el artículo 213.4 del TUO de la Ley 27444.
4.7 La anulabilidad
Sobre la anulabilidad es relevante lo que nos señala Danós en el sentido que el ordenamiento peruano: “[…] a diferencia de otros ordenamientos administrativos”[6], no contiene la categoría de anulabilidad de manera expresa[7].
Entendiéndose la anulabilidad, el acto administrativo anulable o nulidad relativa como un acto administrativo que contiene un vicio leve por lo que puede ser convalidad mediante una subsanación posterior[8].
Sin embargo el mismo autor señala que esta ausencia de categoría de anulabilidad es aparente en el sentido que se encuentra implícita en “las reglas referidas a la conservación de los actos”[9].
5. Conservación del acto
Dado los argumentos anteriores ampliaremos al respecto de la conservación del acto. Este se encuentra contenido en el artículo 14 del TUO de la Ley 27444, proviene del supuesto que la conservación del acto es dispuesta por quién declara la nulidad, esta conservación opera sobre las actuaciones o trámites cuyo contenido pudiera ser igual de no haber existido el vicio
La conservación del acto administrativo se da cuando los elementos de validez no son trascendentes. Es decir, no desnaturalizan el acto mismo por lo que este debe prevalecer enmendándose por la misma autoridad que la emitió. Y los supuestos de vicios no trascendentes son los siguientes:
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.
Finalmente, sobre la conservación del acto cabe resaltar que existe la responsabilidad administrativa de quién emitió el acto con vicio de nulidad. La excepción es que el funcionario enmienda el vicio sin el pedido de parte y antes de que el acto administrativo sea ejecutado
6. Bibliografía
Danós Ordóñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la Ley N° 27444 del procedimiento administrativo general. Acceso 31 de mayo de 2022.
Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo. El acto administrativo. Décima edición. Vol. 3. Buenos Aires: Fundación de derecho administrativo. 2011.
Morón Urbina, Juan Carlos. «Los actos administrativos en la nueva Ley del procedimiento administrativo general». En: Derecho y sociedad, núm. 17 (2001).
Pacori Cari, José María. Manual operativo del procedimiento administrativo general. Lima: Ubi Lex Asesores. 2020.
[1] Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo. El acto administrativo. Décima edición. Vol. 3. Buenos Aires: Fundación de derecho administrativo. 2011, p. I-6.
[2] Pacori Cari, José María. Manual operativo del procedimiento administrativo general. Lima: Ubi Lex Asesores. 2020, p. 20.
[3] Ídem.
[4] Morón Urbina, Juan Carlos. «Los actos administrativos en la nueva Ley del procedimiento administrativo general». En: Derecho y sociedad, núm. 17 (2001), p. 243.
[5] Pacori Cari, José María. Op. cit. p. 153.
[6] Danós Ordóñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la Ley N° 27444 del procedimiento administrativo general. Acceso 31 de mayo de 2022. https://bit.ly/3x1RSpk
[7] Ídem.
[8] Ídem.
[9] Ídem.
Lea también: Diplomado en Derecho Administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
