¿Son nulas las sanciones administrativas aplicadas durante el estado de emergencia?

Sumario: 1. Procedimiento Sancionador en el Decreto Legislativo 1458, 2. ¿Se puede imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario Procedimiento Administrativo Sancionador?, 3. Lo dice la doctrina y jurisprudencia extranjera sobre las sanciones automáticas o de plano, 4. Conclusiones.

Mediante Decreto Legislativo 1458, publicado en el diario oficial El Peruano el martes 14 de abril de 2020, se otorgó facultades fiscalizadoras y sancionadoras a la Policía Nacional del Perú, respecto de las disposiciones emitidas durante la emergencia sanitaria.

Dicho dispositivo estableció un mecanismo de control administrativo-sancionador para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de aislamiento social obligatorio durante el estado de emergencia. Así, tipificó infracciones y sanciones independientes de las responsabilidades penales y civiles.

Luego de publicado el Decreto Legislativo 1458, Decreto Legislativo para sancionar el incumplimiento de las disposiciones emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19, la tabla de infracciones y sanciones y el “Acta de Infracción y Sanción”, se aprobó su reglamento mediante Decreto Supremo 006-2020-IN el 14 de abril de 2020.

1. Procedimiento sancionador en el Decreto Legislativo 1458

El procedimiento sancionador del Decreto Legislativo 1458 se encuentra establecido a partir del Capítulo II de su Reglamento:

Artículo 9. Inicio del procedimiento administrativo sancionador

9.1 Cuando el efectivo de servicio policial, en el ejercicio de sus funciones, detecte a un ciudadano que está incumpliendo las disposiciones emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19, procederá a su intervención en ese momento, instándole, de corresponder, el cese de dicho incumplimiento, asimismo procederá a identificarlo mediante su Documento Nacional de Identidad, Carné de Extranjería, Pasaporte u otro documento idóneo para establecer su identidad, en caso no sea posible, será retenido y conducido a la Comisaría para dicho fin.

9.2 Una vez identificado el infractor, el efectivo policial en el acto procederá a levantar el Acta de Infracción y Sanción correspondiente, que contiene como mínimo, lo siguiente:

1. 1. 1. La identificación de la persona infractora.
      2. El lugar, la fecha y hora en que se inicia la intervención.
      3. La infracción cometida y la multa correspondiente, con la indicación de la base legal respectiva.
      4. Una breve descripción de los hechos en los cuales se cometió la infracción.
      5. El plazo y lugar para el pago de la multa.
      6. La firma de la persona infractora. En su defecto, el personal policial deja constancia del desacuerdo del infractor con la sanción impuesta, comunicándole, su derecho a presentar el recurso de apelación correspondiente, así como el plazo para su presentación.
      7. La identificación del personal policial que realiza la intervención, así como su firma.

9.3 En el caso de que el ciudadano infractor sea analfabeto, bastará con la imposición de la impresión digital de su índice derecho o en ausencia de este, de cualquier otro, dejando constancia de la lectura de la Acta, de ser posible se consignará para ello un testigo.

9.4 En caso el ciudadano infractor se niegue a firmar el Acta respectiva, el efectivo policial dejará constancia de ello, consignado “se negó a firmar” y señalando las razones de ello. Posteriormente, se entrega un ejemplar del Acta de Infracción y Sanción al infractor para los fines que considere pertinente y el otro ejemplar se quedará con el efectivo policial para su remisión a la autoridad encargada de su registro y proceso de cobro.

2. ¿Se puede imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento administrativo sancionador?

A partir de la entrada en vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General 27444 (11 de octubre de 2001), toda autoridad administrativa tiene un instrumento legal (adicional a la jurisprudencia emitida por este Tribunal) que la obliga a observar y respetar el contenido del derecho a la tutela procesal efectiva en cada una de las decisiones que debe adoptar dentro de todo procedimiento administrativo[1].

El procedimiento sancionador al que hace alusión el Reglamento del Decreto Legislativo 1458, solo esta en el nombre, pues refiere que el efectivo policial (órgano sancionador), en un solo acto, levanta el acta de infracción y sanciona, vulnerando claramente el principio del debido procedimiento establecido en el numeral 2 del artículo 246 del del TUO de la Ley 27444, que indica:

Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas (…)”.

Para el Tribunal Constitucional, este principio supone, en primer término, que todos los administrados tienen derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan. Asimismo, dicho principio implica que la Administración Pública tiene el deber de producir sus decisiones cumpliendo las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio emitir actos administrativos sin escuchar a los administrados[2] (resaltado y subrayado nuestro).

En virtud a lo antes mencionado, la sanción administrativa regulada en el Decreto Legislativo 1458, al ser aplicada de modo automático y sin previo proceso administrativo, resulta contraria también a los incisos 3[3] y 14[4] del artículo 139 de la Constitución, pues sólo podría ser impuesta una vez que, en un previo proceso administrativo, el infractor no hubiese podido desvirtuar el cargo imputado.

3. Lo que indica la doctrina y jurisprudencia extranjera sobre las sanciones automáticas o de plano.

Danos Ordóñez[5], catedrático de derecho administrativo de la PUCP, afirma:

La consagración del principio del debido procedimiento en el ámbito de lo sancionador administrativo de la Ley 27444, comprende tres garantías las cuales:

i) La obligación de que toda sanción administrativa que se pretenda aplicar solo puede haber sido establecida como consecuencia de un previo procedimiento administrativo sancionador, lo que significa que no es posible jurídicamente aplicar sanciones de plano;

ii) La obligación de que a continuación de la notificación de cargos al imputado comunicándole el inicio del procedimiento administrativo sancionador se le otorgue la oportunidad de ejercer su derecho de defensa mediante la presentación de sus descargos; y

iii) La obligación que las fases instructora y resolutiva del procedimiento  sancionador estén a cargo de diferentes funcionarios, para generar condiciones que promuevan la objetividad e imparcialidad. 

La Corte Constitucional de Colombia [6] refiere que, aun cuando es posible plantearse la imposición de sanciones de plano, producto de acoger los principios de eficacia y celeridad que presiden las actuaciones administrativas, estas mismas están obligadas a respetar la prevalencia de los derechos fundamentales, entre ellos, la presunción de inocencia. Entonces, aun cuando la norma no prevea un procedimiento, este se deberá realizar siguiendo las disposiciones que para el efecto contiene el Código Contencioso Administrativo: “Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la Constitución”.

Mario Rejtman Farah[7] señala que es imprescindible, y ello debe ser objeto de expreso control jurisdiccional, que exista un procedimiento previo a la aplicación de cualquier sanción, en el que el interesado tenga la oportunidad de ejercer con plenitud su derecho de defensa. Por encima de cualquier previsión reglamentaria o estatutaria, las garantías al debido proceso y a la defensa en juicio han sido constitucionalmente consagradas por el artículo 18 de la CN y ello debe ser objeto de expreso control. No constituye una facultad discrecional asegurar el cumplimiento de tal derecho.

5. Conclusión

En conclusión, las sanciones aplicadas en virtud del Decreto Legislativo 1458 y de su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 006-2020-IN, son nulas de pleno derecho[8], por cuanto no cuentan con un procedimiento administrativo previo. Es decir, padece de una causal de invalidez trascendente y relevante, al vulnerar los numerales 3 y 14 del artículo 39 de la Constitución, y el numeral 2 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, y 3 y 14 del artículo 139 de la Constitución.

REFERENCIAS

• Constitución Política del Perú (31 de diciembre de 1993). Perú.
• Decreto Legislativo Decreto Legislativo 1458 (14 de abril de 2020).
• Decreto Supremo 006-2020-IN, de fecha 14 de abril de 2020, se aprobó el Reglamento del Decreto Legislativo 1458, Decreto Legislativo para sancionar el incumplimiento de las disposiciones emitidas durante la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y demás normas emitidas para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19, la tabla de infracciones y sanciones y el “Acta de Infracción y Sanción.
• TUO de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.

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[1] Exp. 03426-2006-PA/TC LIMA – Pesquera Alejandría S. A. C. Numeral 20.

[2] Sentencia del 29 de agosto de 2004 recaída en el Expediente 1628-2003-AA/TC, segundo párrafo del fundamento jurídico 6.

[3] 3.- La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.

Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

[4] 14.- El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso. Toda persona será informada inmediatamente y por escrito de la causa o las razones de su detención. Tiene derecho a comunicarse personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por éste desde que es citada o detenida por cualquier autoridad.

[5] Danos Ordóñez, Jorge. La regulación del Procedimiento Administrativo Sancionador en el Perú. Mayo 2018. Disponible en: https://n9.cl/lbic [consultado el 01 de febrero de 2021].

[6] Corte Constitucional, sentencia C-005-98, 22 de enero de 1998, magistrado ponente Jorge Arango-Mejía. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-005-98.htm.

[7] Mario Rejtman Farah, “El control judicial de las sanciones administrativas disciplinarias”. En Asociación de Docentes Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Universidad de Buenos Aires. “El Control de la Actividad Estatal, Discrecionalidad”. Buenos Aires. 1ª Edición: octubre de 2016, pp. 274-286.

[8] Artículo 10.- Causales de nulidad (TUO de la Ley 27444)

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

(…).