Sumario: 1. Introducción. 2. Aspectos preliminares. 2.1. El rol de la Contraloría en el procedimiento administrativo sancionador. 2.2. Alcance de la potestad sancionadora de la Contraloría. 3. Contextualización y enfoque de algunas modificaciones normativas 3.1. El perjuicio al Estado 3.2. Reincidencia y Reiteración. 3.3. Funciones del Órgano Instructor 3.4. Requisitos de procedencia para la conclusión anticipada. 4. Conclusión. 5. Referencias bibliográficas.
1. Introducción
La resolución 196-2024, que modifica el reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional, ha generado controversia en el ámbito jurídico-administrativo. Este cambio normativo, dirigido a regular los procesos administrativos sancionadores llevados ante la Contraloría General de la República ha suscitado expectativas respecto a su efectividad y coherencia con los principios del derecho administrativo.
Este artículo tiene por objetivo analizar la modificación de la normativa para evaluar su impacto y determinar si representa un avance o un retroceso en cuanto al manejo del PAS. Para ello, se examinarán los cambios introducidos y las posibles repercusiones en la gestión de la responsabilidad administrativa de los administrados.
2. Aspectos preliminares
2.1. El rol de la Contraloría en el procedimiento administrativo sancionador
La Contraloría General de la República (en adelante CGR) es un organismo autónomo con potestad para imponer sanciones sobre la responsabilidad administrativa funcional, lo cual implica la suspensión temporal de la administración pública a los servidores y funcionarios públicos que incurran en el incumplimiento de sus deberes durante el ejercicio de sus funciones. Esta medida sancionadora se aplica cuando se constata la comisión de infracciones administrativas que causen perjuicio al estado peruano.
2.2. Alcance de la potestad sancionadora de la Contraloría
El alcance de la potestad sancionadora de la Contraloría de la República se enmarca en la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional; así como, en el reglamento del procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional, ya que establecen disposiciones legales para el correcto proceso del mecanismo señalado.
3. Contextualización y enfoque de algunas modificaciones normativas
Mediante resolución 196-2024, se modificó y agregó artículos al reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador (en adelante PAS) por responsabilidad administrativa funcional de la CGR; sobre lo dispositivos legales modificados enfatizan:
3.1. El perjuicio al Estado
Conforme se establece en la modificación del artículo 3 del reglamento, sobre los términos:
El perjuicio al Estado es el efecto adverso a los intereses del Estado que genera la acción u omisión del funcionario o servidor público, constituido por la consecuencia cuantitativa o cualitativa, patrimonial o no patrimonial, que se haya producido. No se considera perjuicio al Estado la transgresión de normas y principios. El fundamento o la finalidad de los principios pueden orientar la identificación de los intereses afectados.[1]
Si bien la noción “perjuicio al Eestado” ya se encontraba conceptualizada dentro del artículo 68 del reglamento; sin embargo, a este se le agregó la disposición resaltada, que establece un marco amplio donde cualquier servidor o funcionario público que cometa una falta será sujeto de un proceso administrativo sancionador. Esto es contradictorio con lo establecido por la Constitución Política, puesto que, en su artículo 2, inciso 24, literal d) establece que «Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley».[2]
Asimismo, en la Sentencia 197-2020 del Tribunal Constitucional, sobre el principio de legalidad y tipicidad en el proceso administrativo señala que «El principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley[…]».[3]
Se debe agregar que, la CGR no tuvo en cuenta lo dispuesto por el Tribunal Superior de Responsabilidad Administrativa, que mediante Acuerdo Plenario 01-2024 aprobó, en calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, el fundamento jurídico 4.2, disponiendo que se publique en el portal web de la CGR y en el diario oficial el peruano; en donde se establece la modificación del concepto de perjuicio al estado, exigiendo que este debe ser real, cierto y efectivo al estado, descartando posibilidad de perjuicios potenciales, debiendo ser plenamente evidenciado, sea cualitativo o cuantitativo.[4]
Este agregado al dispositivo legal puede tener importantes implicaciones para los administrados, ya que se extiende el alcance de las conductas que pueden ser perjudiciales para el Estado y por lo tanto susceptibles de sanciones.
3.2. Reincidencia y reiteración
En la modificación del artículo 11 del reglamento se introduce una distinción entre reincidencia y reiteración en el inciso 1 y 2, respectivamente. Según el inciso 1, la reincidencia se configura cuando el administrado, sancionado anteriormente por responsabilidad administrativa funcional, incurre en el mismo tipo infractor que fue objeto de sanción.[5] Esto implica que no se aplicará la reincidencia, si la nueva infracción es diferente a la que originó la sanción anterior, revirtiendo lo dispuesto en la normativa previa a la modificación.
En cuanto al inciso 2, la reiteración se configura cuando el administrado, sancionado anteriormente por responsabilidad administrativa funcional, incurre en un tipo infractor diferente a aquel que fue objeto de sanción.[6] Esta aclaración es relevante, ya que corrige la interpretación errónea del dispositivo legal anterior, el cual resultaba en una aplicación injusta de sanciones a administrados que cometieron infracciones de manera consecutiva sin ser previamente sancionados.
De lo anteriormente señalado, se tiene que la modificación de estos dispositivos legales promueve el debido procedimiento de los administrados, a diferencia del reglamento sin modificación, en donde se vulneraba el principio de presunción de inocencia durante el ejercicio de potestad sancionadora por parte de la CGR.[7]
3.3. Funciones del Órgano Instructor
En la modificación del inciso b) del artículo 22 del reglamento, sobre las funciones específicas se establece lo siguiente:
Recibir y revisar el Informe, programar la fase instructiva y evaluar la procedencia de iniciar el procedimiento sancionador en base a los hechos remitidos al mismo, para lo cual puede solicitar información complementaria a la unidad orgánica que elaboró el Informe o realizar las actuaciones previas que considere necesarias, pudiendo citar a la comisión o unidad orgánica que elaboró el Informe.[8]
Sobre este dispositivo legal, se tiene que el órgano instructor siendo primera instancia en el PAS y atendiendo a los principios del derecho administrativo; como es el principio de impulso de oficio, el cual señala que en el procedimiento administrativo iniciado de oficio debe realizar las actuaciones necesarias con el fin poder esclarecer los hechos que aperturan un procedimiento administrativo.[9]
Por otro lado, enmarcando el principio de verdad material se debe verificar que los hechos sean razonables y motivados para establecer una decisión sobre un procedimiento administrativo.[10] De manera que, en el texto normativo modificado, se ha tipificado expresamente el contenido del principio de impulso de oficio y verdad material, dispositivos legales que favorecen el procedimiento administrativo sancionador ante la CGR, ya que se tendrá certeza de los hechos presentados ante el PAS.
3.4. Requisitos de procedencia para la conclusión anticipada
En la modificación del artículo 97 del reglamento, se establece lo siguiente:
a) Alcance: debe comprender todas las infracciones que le han sido imputadas en el procedimiento sancionador; b) Oportunidad: debe efectuarse en la presentación de los descargos, conforme a los plazos del procedimiento sancionador y, c) Forma: debe realizarse por escrito, de manera expresa e indubitable.[11]
El presente dispositivo legal estuvo tipificado en el artículo 13 del reglamento; sin embargo, con la modificación se establece de forma expresa los tres requisitos que han de cumplirse para poder determinarse una conclusión anticipada del PAS ante CGR.
4. Conclusión
En definitiva, este artículo ha demostrado que la modificación al reglamento por parte de la Contraloría de la República presenta aspectos positivos en cuanto al fortalecimiento de los dispositivos legales para el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores; sin embargo, también se evidencia un retroceso jurídico al limitar la noción de perjuicio al Estado, más aún si no se tiene en cuenta la aclaración establecida por el Tribunal Superior de Responsabilidad Administrativa y se vulnera el principio de legalidad de los administrados, desde una perspectiva constitucional.
Esta restricción en la conceptualización de perjuicio al Estado podría desencadenar incertidumbre y arbitrariedad en el inicio del PAS. Por lo tanto, es esencial considerar que las modificaciones normativas no solo persiguen la eficacia en la gestión administrativa, sino también la protección de los derechos de los administrados y respeten los principios generales del derecho administrativo.
5. Referencias bibliográficas
Baca, Roberto. «Alcances de la presunción de licitud en el procedimiento administrativo sancionador». En Derecho & Sociedad, núm. 156 (I), pp. 267-276. Disponible aquí.
Diario El Peruano. Modifican el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional, aprobado por Resolución de Contraloría 166-2021-CG y modificatorias. Disponible aquí.
Guzmán, Christian. «Los principios generales del Derecho Administrativo». En IUS La Revista (38), pp. 228-249. Disponible aquí.
Resolución de Contraloría 196-2024-CGR. Disponible aquí.
Sentencia del Tribunal Constitucional. Exp. 00197-2010-PA/TC. Disponible aquí.
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas. Acuerdo Plenario 01-2024-CG/TSRA-SALAPLENA. Disponible aquí.
[1] Artículo 3 de la Resolución 196-2024, Contraloría General de la República.
[2] Literal d), inciso 24, artículo 2 de la Constitución Política del Perú de 1993.
[3] Sentencia 197-2020, Exp. 00197-2010-PA/TC. Tribunal Constitucional.
[4] Acuerdo Plenario 01-2024-CG/TSRA-SALA PLENA. Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
[5] Inciso 1, artículo 11 de la Resolución 196-2024, Contraloría General de la República.
[6] Ídem.
[7] Baca, Roberto. «Alcances de la presunción de licitud en el procedimiento administrativo sancionador». En Derecho & Sociedad, núm. 156 (I), p. 270.
[8] Inciso b, artículo 22 de la Resolución 196-2024, Contraloría General de la República.
[9] Guzmán, Christian. «Los principios generales del Derecho Administrativo». En IUS La Revista (38), p. 238.
[10] Ibid. p. 244.
[11] Artículo 97 de la Resolución 196-2024, Contraloría General de la República.
