El Tribunal de SUNAFIL considera que todos los incumplimientos que originan un accidente de trabajo deban tipificarse de forma conjunta y subsumirse en un solo tipo infractor y no calificarse como varias infracciones independientes.
El Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitido la Resolución 324-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, mediante la cual resolvió declarar fundado en parte el recurso de revisión presentado por el administrado. El procedimiento administrativo en cuestión se inició por la presunta comisión de cinco incumplimientos a la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo que habrían generado un accidente de trabajo. Todos estos presuntos incumplimientos que generaron el accidente, fueron calificados por las autoridades precedentes como una infracción independiente una de la otra, por lo que se había propuesto sancionar a la empresa hasta por cinco infracciones con igual número de multas, todas ellas correspondientes al numeral 28.10 del artículo 28 del Reglamento de la Ley General de Inspecciones de Trabajo (RLGIT)[1].
Entre los argumentos expuestos por el administrado para su defensa, se señaló que la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT es de tipo especial y, por tanto, no correspondía la imputación de cinco infracciones distintas, sino de una sola, tipificada en el numeral en mención. En ese sentido, el administrado señaló que esta infracción engloba tanto aquellos casos en los que un solo incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo genera un accidente de trabajo, como aquellos en los que los incumplimientos generadores de un mismo accidente son múltiples. En cualquiera de estos casos, se sostuvo que la infracción que debía imputarse era una sola.
El Tribunal de Sunafil declaró fundado estos argumentos luego de realizar un análisis sobre la infracción tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, en virtud del principio de tipicidad. En dicho análisis, el Tribunal constató que la imputación de las cinco infracciones no era correcta, pues a su juicio lo tipificado en la mencionada infracción (“el incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo”), exige que todos aquellos incumplimientos de un mismo accidente de trabajo deban tipificarse de forma conjunta y subsumirse en este tipo infractor, no calificándose como infracciones independientes, ello sin perjuicio de la muerte o daños que se produzcan[2].
Sobre el particular, es necesario hacer precisiones respecto de este criterio, y para ello responderemos a dos incógnitas que desde el derecho administrativo tenemos: ¿esta es la única razón por la cual la Autoridad Instructora del procedimiento debió imputar una sola infracción o existe más de una justificación? y ¿este es el único tipo infractor en el que puede aplicarse el mismo razonamiento utilizado por el Tribunal o puede aplicarse a otros tipos infractores?
Al respecto, el Decreto Legislativo 1272 (promulgado el 21 de diciembre de 2016), incluyó una modificación al artículo 233 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, dicha modificación estableció la existencia de 4 tipos infractores: i) infracciones instantáneas, ii) infracciones instantáneas con efectos permanentes, iii) infracciones permanentes y las iv) infracciones continuadas.
Respecto a estas últimas, la doctrina ha definido a la infracción continuada como aquella que está conformada por varias acciones las cuales constituyen un mismo ilícito, es decir, un conjunto de acciones sucesivas en el tiempo, guiadas por un propósito único, donde existe una unidad de hecho o de acción el cual conforma una sola infracción[3]. Claramente, esto constituye una excepción en el derecho administrativo sancionador al concurso real del derecho penal, el cual implica la realización de varios hechos punibles los cuales constituyen diferentes delitos[4].
En el caso objeto de la resolución del Tribunal, cada uno de estos incumplimientos pudieron constituir una infracción por si sola. Sin embargo, al ser un conjunto de acciones guiadas por un propósito único que constituye una unidad de acción, configurarían una única infracción continuada. Es por ello, que es obligación de la Autoridad Instructora del procedimiento analizar ello al realizar la imputar de cargos. Lamentablemente, en la actualidad la autoridad instructora de la Sunafil, suele trasladar el contenido del acta de infracción que contiene las propuestas de sanciones por las presuntas infracciones cometidas, las que por general tienden a dividir en el mayor número posible las presuntas conductas en infracciones independientes. Es decir, gravan de la mayor forma posible sus actuaciones generando multas desproporcionadas.
Por otro lado, en estos casos se debe imputar una sola infracción, también en aplicación del principio de razonabilidad. Al respecto, el numeral 1.4 del Articulo IV del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (TUO de la LPAG), establece que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
Como manifestación de ello, el numeral 10 del artículo 66 del TUO de la LPAG, establece como uno de los derechos de los administrados en el procedimiento administrativo, que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible[5].
Ahora bien, el criterio tomado por el Tribunal no solo es aplicable a este supuesto de accidentes de trabajo, sino que también puede aplicarse a otros casos como los relacionado a la negativa del sujeto infractor de cumplir con el requerimiento de información de la autoridad. Se puede verificar que el esquema de imputación ha sido el de imputar una infracción por cada requerimiento, independientemente de que sean reiterativos del requerimiento inicial, pudiendo incluso imputar infracciones por tantos reiterativos que el inspector le parezca.
En ese sentido, en estos tipos infractores también se debería aplicar el esquema de imputación sobre una única infracción continuada, sustentado en la observancia de los principios de tipicidad y razonabilidad, cautelando la aplicación de los principios básicos que deben regir en todo procedimiento administrativo sancionador.
De lo antes expuesto, podemos advertir que, si bien lo señalado por el Tribunal es correcto, existen más argumentos que justifican la aplicación de una sola infracción en otros tipos infractores y no solo en el referido al incumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo.
Resolución 324-2021-SUNAFIL/TFL
[1] “Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo.- Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.10. El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.”
[2] Criterio confirmado por la Resolución 534-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
[3] Véase BACA ONETO, V., “La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley de Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas)”, en Revista de Derecho y Sociedad, N° 37, Año XXII, 2011, p. 269; GÓMEZ TOMILLO, M. y SANZ RUBIALES Í., Derecho Administrativo Sancionador. Parte General, Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo, Thomson Reuters Aranzadi, 3a. Ed., Pamplona, 2013, p. 646; DANÓS ORDÓÑEZ, J., “La prescripción de las infracciones, de la ejecución de las sanciones y la caducidad (perención) del Procedimiento Administrativo Sancionador”, en AA. VV., Derecho Administrativo del siglo XXI, Libro de ponencias del Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Adrus, Lima, 2013, p. 395.
[4] Para mayor conocimiento del tema véase el Acuerdo Plenario 4-2009/CJ-116.
[5] Morón Urbina Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, 14ª Edición, 2019, Tomo II, p. 510; Espinoza-Saldaña Barrera Eloy, Medidas cautelares en el procedimiento administrativo peruano, en Revista de Derecho Administrativo, N° 9, 2010, 177-178.
