El 20 de agosto de 2021 se desarrolló el CCXLVII Pleno del Tribunal Registral (247° Pleno registral). Los temas abordados fueron:
Tema 1: Competencia del Notario en relación al uso del sistema biométrico respecto a predios ubicados fuera de la competencia territorial del Notario
Tema 3: Actos de disposición de tierras comunales.
Tema 4: Constancia negativa de catastro o de zona no catastrada para inmatriculación de predios urbanos ubicados en zonas no catastradas.
A continuación revise el debate suscitado y las conclusiones en torno al tema 3, referido a actos de disposición de tierras comunales.
TEMA 3: Actos de disposición de tierras comunales.
Ponente: Dr. Aldo Samillán Rivera
Establecer si resulta posible inscribir acciones y derechos sobre territorios comunales
Resoluciones contradictorias
Resoluciones en contra:
– 038-2021-SUNARP-TR-T del 23.4.2021
Transferencia de acciones y derechos sobre territorio comunal: En la calificación registral de actos que contengan transferencia de acciones y derechos sobre territorio comunal se debe tener en cuenta que:
i) si el título contiene transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, el registrador no podrá inscribir -la transferencia de alícuotas sino se presentan los documentos técnicos requeridos para una independización; y,
ii) si del título presentado no sea posible determinar que la transferencia sea de cuotas ideales y su equivalente en área material, será necesario presentar escritura pública aclaratoria donde se precise la porción material del territorio comunal a independizar.
Integridad del derecho de propiedad del territorio de las Comunidades Campesinas: El artículo 89 de la Constitución, precisa que las Comunidades Campesinas y Nativas son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y libre disposición de sus tierras dentro del marco que la ley establece. El objetivo este dispositivo es el respeto a la autonomía -de la comunidad para definir sus propios destinos, así como su idea y proyecto de desarrollo; sin embargo, debe de establecerse una limitación: la integridad del derecho de propiedad del territorio comunal, interpretándose que nada de lo establecido en la declaración constitucional autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial y la unidad política de la comunidad campesina
– 430-2018-SUNARP-TR-A del 21.6.2018
Transferencia de acciones y derechos de un predio de propiedad de una comunidad campesina: Conforme al numeral 6.10.1 de la Directiva que regula la Inscripción de los actos y derechos de las Comunidades Campesinas, no procede la inscripción de los títulos otorgados por comunidades campesinas en los que se transfiera una cuota ideal y su equivalente en área material. Sin embargo, procederá la inscripción del acto, cuando el Registrador solicite la presentación de la documentación técnica necesaria para la independización del área y del contenido del contrato se desprende que el acto celebrado por las partes es una compraventa de una parte material del predio
Resoluciones a favor:
– 916-2019-SUNARP-TR-A del 15.11.2019
Transferencia de alícuotas de un predio de propiedad de una comunidad campesina: Procede la inscripción de la transferencia de alícuotas de un predio de propiedad de una comunidad campesina cuando en el titulo traslativo de dominio consta el porcentaje a transferir sin indicar su equivalente en parte material. Sólo en caso de que en los títulos conste la transferencia de alícuotas y su equivalente en un área material, la calificación debe ser efectuada conforme a la disposición contenida en el numeral 6.10.1 de la Directiva N°10-2013-SUNARP-SN
925-2019-SUNARP-TR-A del 18.11.2019
Transferencia de alícuotas de un predio de propiedad de una comunidad campesina: Procede la inscripción de la transferencia de alícuotas de un predio de propiedad de una comunidad campesina cuando en el titulo traslativo de dominio consta el porcentaje a transferir sin indicar su equivalente en parte material. Sólo en caso que en los títulos conste la transferencia de alícuotas y su equivalente en un área material, la calificación debe ser efectuada conforme a la disposición contenida en el numeral 6.10.1 de la Directiva N°10-2013-SUNARP-SN.
El presidente del Tribunal Registral remite la ponencia del vocal suplente Aldo Samillán Rivera.
ACTOS DE DISPOSICIÓN DE TIERRAS COMUNALES
Establecer si resulta posible inscribir acciones y derechos sobre territorios comunales
1. Tierras, territorio y propiedad comunal
La Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesinas, dispone en su artículo 2 que:
Las Comunidades Campesinas son organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integrados por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país. [El énfasis es nuestro]
En ese sentido, un elemento principal de las comunidades campesinas son las familias que se desarrollan en su seno y que están unidas entre ellas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales. Su expresión colectiva se manifiesta en esencia en la propiedad como fuente principal de trabajo, ayuda, gobierno y desarrollo comunal, todo ello con el propósito de buscar la realización plena de sus integrantes, lo cual garantiza el derecho a la identidad cultural que gozan tanto la comunidad como sus miembros.
Respecto a la propiedad de las comunidades campesinas se entiende como un tipo de propiedad privada colectiva especial, que se rige por la Ley de Comunidades Campesinas – Ley 24656, Ley de la inversión privada en desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas – Ley 26505 y de conformidad con lo dispuesto 70, 88 y 89 de nuestra Constitución.
Es por ello que, en el literal a) del artículo 1 de la Ley 24656, se establece que el Estado «garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las Comunidades Campesinas»; el artículo 7 en lo referente al territorio comunal, señala que «las tierras de las Comunidades Campesinas son las que señala la Ley de Deslinde y Titulación y son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables. Por excepción podrán ser enajenadas, previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la Comunidad, reunidos en Asamblea General convocada expresa y únicamente con tal finalidad. Dicho acuerdo deberá ser aprobado por ley fundada en el interés de la Comunidad, y deberá pagarse el precio en dinero por adelantado». Por otro lado, el artículo 8, dispone que «las Comunidades Campesinas pueden ceder el uso de sus tierras a favor de sus unidades de producción empresarial, manteniendo la integridad territorial comunal».
Sobre lo indicado, nuestro Tribunal Constitucional no ha sido ajeno al tema, pues estableció que la concepción de propiedad comunal involucra tutela de las tierras y el territorio comunal, precisando que la diferencia entre lo que se denomina tierra y territorio radica en que el primero se encuentra dentro de una dimensión civil o patrimonial, mientras que el segundo tiene una vocación política de autogobierno y autonomía, que se ajusta a la realidad de las comunidades campesinas, siendo ambos caracteres sincrónicos que revelan el derecho de propiedad sobre territorio comunal, no pudiendo catalogar como comunal, sino están presente ambos elementos.
Como vemos este régimen normativo involucra una titularidad colectiva respecto del llamado derecho de propiedad de tierras y territorios comunales, razón por lo cual no se evalúa desde el enfoque clásico del derecho civil; por ello, esta forma especial de propiedad se fundamenta en la estrecha relación del uso del territorio con el goce y ejercicio de diversos derechos fundamentales, sociales y políticos, pero siempre manteniendo ese carácter de integral, rasgo que lo diferencia de la propiedad civil propiamente dicha y que le otorga ciertas prerrogativas proteccionistas, que la Constitucióny las normas conexas establecen.
Si bien es cierto, el artículo 89 de la Constituciónprecisa que las Comunidades Campesinas y Nativas son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y libre disposición de sus tierras dentro del marco que la ley establece. El objetivo de este dispositivo es el respeto a la autonomía -de la comunidad- para definir sus propios destinos, así como su idea y proyecto de desarrollo; sin embargo, debe establecerse una limitación – el derecho a la propiedad integral– explicitándose que nada de lo establecido en la declaración constitucional autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial y la unidad política de la comunidad campesina, como bien superior protegido por el estado.
2. Regulación registral de la transferencia de propiedad de tierras comunales
Es por ello que, en relación a la problemática propuesta -transferencia de cuotas ideales el numeral 6.10 de la Directiva n.° 010-2013-SUNARP-SN, que regula la inscripción de actos y derechos de las comunidades campesinas, ha establecido lo siguiente:
6.10 Calificación de la transferencia de cuotas ideales del territorio de las Comunidades Campesinas
Cuando se solicite ante el Registro de Predios la inscripción de la transferencia de cuotas ideales respecto del territorio de una Comunidad Campesina, deberá tenerse en cuenta las siguientes reglas de calificación:
6.10.1 Teniendo en cuenta la naturaleza especial del territorio comunal y el respeto de su autonomía organizativa, previstas en la Constitución Política del Perú, en los Convenios Internacionales y en las leyes especiales sobre la materia, en aquellos casos en los que el título contenga transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, el Registrador no podrá inscribirla salvo que se solicite la presentación de los documentos técnicos requeridos para una independización y del texto de las cláusulas del contrato se desprenda que el acto celebrado por las partes es una compraventa del área material.
Si no se pudiese determinar la voluntad de las partes de querer celebrar una transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, será necesario presentar además una escritura pública aclaratoria en la que se causalise la intención de las partes de querer disponer de una porción material del territorio comunal.
Como es de verse de la norma transcrita, la calificación registral no ha sido contraria al control de la integridad del derecho de propiedad de las comunidades campesinas que posee sobre predios inscritos, pues tal como se muestra en el énfasis, se han planteado dos posibles escenarios que pueden presentarse:
i) cuando se tenga un título que contenga transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, en este se ha establecido que el Registrador no podrá inscribir -la transferencia de alícuotas- si no se solicita la presentación de los documentos técnicos requeridos para una independización; y,
ii) si del título presentado no sea posible determinar que la transferencia es de cuotas ideales y su equivalente en área material [de forma copulativa], será necesario presentar además una escritura pública aclaratoria en la que se causalise la intención de las partes de querer disponer de una porción material del territorio comunal.
En ambos casos, nos lleva a establecer que el registro permitirá el acceso de la transferencia de alícuotas, siempre que pueda determinarse el área material equivalente del propio título o mediante la presentación de otro instrumento que lo contenga; siendo que por sí sola la transferencia de alícuotas no resultaría admisible.
Por otro lado, la directiva citada también se ha colocado en los supuestos en los que [a pesar de lo ya regulado] el registro ha permitido -antes de la aprobación de la directiva- el acceso de alícuotas [de terceros] a predios donde constan inscritos territorios comunales, instituyendo como directriz -de regularización- que el titular de las acciones y derechos pueda materializar su derecho y solicitar su independización presentando para tal efecto la documentación técnica y el consentimiento por parte de la Comunidad Campesina mediante una escritura pública aclaratoria; como es de verse, la regulación registral se encuentra en la misma línea de protección al territorio comunal instaurado por la constitución, pues en cada uno de los supuestos se inclinan por determinar el área material a transferir e independizar.
Si bien es cierto, la libre disposición de tierras que les reconoce a las comunidades campesinas en el artículo 89 de Constitución Política del Perú y el artículo 7 de la Ley General de Comunidades Campesinas, y otras normas como la Ley 26505 – Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, esta atribución no puede desnaturalizar la calidad de territorio comunal.
El presidente del Tribunal Registral inicia con el debate.
La vocal Rosario Guerra señala:
Yo no comparto esa idea de esas tantas restricciones de las tierras comunales. La Constitución del 93 y esta Ley de comunidades campesinas que es anterior a la Constitución, incluso creo que al Código Civil, todas ya se han tomado que sea como tierras de ámbito privado, lo que pasa el tema que protegen las comunidades campesinas es que invoca el convenio de la OIT, es toda una discusión, hay mucha gente que opina que las tierras comunales deben ser tratadas como cualesquiera otras tierras, al menos así era nuestra concepción antes que saliera la Directiva. La Directiva salió para contrarrestar nuestro criterio. Hasta donde yo recuerdo se han estado aceptando venta de acciones y derechos, de cuotas ideales de comunidades campesinas. Yo creo que la Directiva solo rige para cuando la manifestación de voluntad es la transferencia de cuotas ideales de porciones materiales, bueno yo estoy contrario a eso, no creo tanto en el proteccionismo de las comunidades campesinas, pero es mi posición.
El vocal suplente Luis Esquivel señala:
Quería traer a colación un caso que vi en primera instancia, un poco para ver lo que pueda darse con este tema de disposición de acciones y derechos. A mí me tocó un caso de una donación remunerativa, un abogado había asesorado una comunidad campesina y en pago de eso le dieron acciones y derechos, el 50% de la tierra comunal entonces ahí había una clara intención de instituir un régimen de copropiedad de lo que era el terreno comunal, no era una porción específica, pero he visto también casos donde se hacen parcelaciones en los territorios comunales hasta lotizaciones porque he visto también en predios urbanos de propiedad o titularidad de las comunidades campesinas donde se les adjudica determinadas parcelas, porciones físicas, porciones materiales, pero donde se le asigna una cuota ideal, creo que por ahí también está orientado de que nosotros debemos distinguir estas dos circunstancias, particularmente considero que se debe mantener la unidad, el territorio comunal porque tierra y territorio son conceptos claramente diferenciados, pero esa unidad, esa integridad, debe mantenerse por la protección que ya tiene incluso en convenios internacionales. Creo que se debería unificar el criterio en la segunda instancia si es que se va solicitar estos documentos para la independización o basta con que te indiquen las cuotas ideales y la porción material. Yo creo que no se podría estar resolviendo de manera distinta.
La vocal Rosario Guerra señala:
Aquí tengo una resolución de Arequipa del año 2019 dice: Procede la inscripción de transferencia de alícuotas de un predio de propiedad de una comunidad campesina cuando en el titulo traslativo de dominio consta el porcentaje a transferir sin indicar su equivalencia en parte material, solo en casos de que los títulos consten en transferencia alícuotas que sí cubren la parte material la calificación debe ser efectuada contemplando el 6.10. de la directiva
El presidente del Tribunal Registral señala:
Yo recuerdo que hemos pasado esos títulos de transferencia de comunidades, la verdad no nos hemos puesto a pensar en lo señalado por el Dr. Samillan. Le dimos el tratamiento de un título privado cualquiera, por ej. La comunidad que transfiere el 20 % a X persona y se ha inscrito, es más yo recordaba que ustedes no sé si tendrán en la memoria un tiempo atrás se había establecido una disposición, no recuerdo el número de Ley o Decreto Legislativo, que había impuesto un requisito para la inscripción de los actos de independización y creo que daba a entender que cuando se trataba de porciones físicas de predios habría que traer un certificado negativo expedido por COFOPRI de que no haya afectado posesiones informales, pero la norma daba a entender si tu trasfieres una parte física de un predio tienes que traer certificado negativo de que no existe un asentamiento humano, me parece que por ahí la norma te está diciendo que sí es factible transferir cuotas ideales y hasta donde recuerdo hemos inscrito esos títulos de cuotas ideales.
El vocal Roberto Luna señala:
El caso frecuente que llegaba a la Sala de Arequipa eran la transferencia de los títulos de Cusco. En Cusco hay predios comunales que tienen a cientos de copropietarios entonces en estos casos si uno de los copropietarios o la comunidad hace la transferencia de cuota ideal materializando también el área determinada del predio que está transfiriendo requeriría la intervención de los cientos de copropietarios, lo que haría imposible la inscripción del predio o de la independización y, consecuentemente, la transferencia de cuotas ideales, lo que no sería posible con este acuerdo que se está proponiendo.
La vocal Gloria Salvatierra señala:
Yo no recuerdo en Lima que se haya aceptado la inscripción de venta de cuotas ideales, estoy de acuerdo con la propuesta de Aldo y me parece que es importante la precisión que hace Aldo porque cuando se habla de compraventa de cuotas ideales no se está haciendo referencia a una porción determinada que no se presenta en los planos y no se puede desprender de que realmente es sobre una porción determinada porque en compraventa de cuotas ideales, como lo dijo hace unos momentos alguno de los compañeros, no es necesario determinar sobre qué área recae, simplemente esa persona se convertiría en copropietario con la comunidad campesina. He visto que hay resoluciones de Arequipa, pero de Lima no he encontrado.
El vocal suplente Jesús Vásquez señala:
Con respecto a este tema yo sí estoy totalmente de acuerdo con la posición de Aldo, ya que debemos admitir la posibilidad de que se puedan disponer de acciones y derechos de las tierras de una comunidad campesina a favor de privados, obviamente sería someterlos a un régimen que la Constitución o que la ley prevé, esto es la copropiedad regida por la norma del Código Civil. De otro lado tenemos que tener en cuenta que la desafectación, por decirlo de alguna forma, de una parte de territorio de una comunidad campesina para transferirlo a un privado es una opción posible pero siempre y cuando ese terreno pueda ser previamente independizado esto es que se determine físicamente en la parte en la cual va recaer el dominio y también esa porción, por decirlo de alguna forma, es salir del régimen especial que tienen la propiedad de las comunidades campesinas esto es presentando los instrumentos técnicos. Ahora si es que ha venido aceptando la disposición de acciones y derechos sobre tierras de las comunidades campesinas en aquellos casos donde se haya admitido se corre diversos riesgos como la posibilidad de que en los futuros actos de disposición o posibles independizaciones tengan que participar no solamente la comunidad campesina sino el resto de copropietarios. En ese sentido, coincido plenamente que no sería admisible la disposición de acciones y derechos de un territorio de una comunidad campesina. Excepto aquellos casos en donde se haya admitido aquellos titulares estarían sujetos al régimen del C.C.
La vocal Rosario Guerra señala:
Hay una resolución de Trujillo, la 038 del 23 de abril de cuotas ideales, la apelante es la Dra. Kuzma, notaria de Huaura, dice:
Transferencia de acciones y derechos sobre territorio comunal
En la calificación registral de actos que contengan transferencia de acciones y derechos sobre territorio comunal se debe tener en cuenta que:
i) si el título contiene transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, el registrador no podrá inscribir -la transferencia de alícuotas si no se presentan los documentos técnicos requeridos para una independización; y,
ii) si del título presentado no sea posible determinar que la transferencia sea de cuotas ideales y su equivalente en área material, será necesario presentar escritura pública aclaratoria donde se precise la porción material del territorio comunal a independizar.
El vocal suplente Luis Esquivel señala:
Quería complementar con el tema de la autonomía en su organización, en los actos de disposición y yo les quería traer por ejemplo, donde una comunidad campesina había dispuesto de una porción material de su predio para la construcción de un reservorio de agua que obviamente iba a beneficiar a los comuneros. Traigo a colación porque por ahí dijeron qué pasa con los demás copropietarios, digamos que se presenta este problema con una comunidad campesina que tiene ya un régimen de copropiedad con terceras personas entonces acá estos actos de disposición también estarían supeditados a la aprobación de estas otras personas entonces se pierde la autonomía que caracteriza precisamente a las comunidades campesinas porque ellos tienen libertad de disposición, entonces para mí sí se desnaturaliza su esencia de autonomía.
El vocal suplente Jorge Almenara señala:
Solamente quería traer a colación que respecto lo que se resolvió en Arequipa, si bien ha sido una interpretación que había dado la Sala respecto de cuando se transfiere cuotas ideales por parte de la comunidad, creo que esta interpretación que se dio va en contra de la naturaleza de las comunidades campesinas y la idea de la norma no era esa sino más bien si se trasfiere cuotas ideales lo que debería hacer es que eso se traduzca en la parte material a transferir. Es necesario que la parte material sea identificable.
El presidente del Tribunal Registral señala:
Lo que se puede desprender de la Directiva, porque no lo dice de manera explícita, no está permitida la transferencia o la inscripción de actos dispositivos de cuotas ideales, como que se pierde la Directiva. En el caso que se presente la transferencia de cuota ideal tiene que determinarse que sea un predio, pero si el problema era que no deben inscribirse las cuotas ideales simplemente debió decir, primera premisa, no cabe inscribir cuotas ideales sobre predios comunales. En el supuesto caso de que llegara una cuota ideal tiene que definir con una porción física, me parece que algo así es lo que se pretende. Si es así, el mensaje es que no cabe aceptar transferencia de cuotas de territorio comunal, eso desprendo de la Directiva. ¿Podrían leer el texto de la directiva?
El vocal suplente Aldo Samillán señala:
6.10.1 Teniendo en cuenta la naturaleza especial del territorio comunal y el respeto de su autonomía organizativa, previstas en la Constitución Política del Perú, en los Convenios Internacionales y en las leyes especiales sobre la materia, en aquellos casos en los que el titulo contenga transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, el Registrador no podrá inscribirla salvo que se solicite la presentación de los documentos técnicos requeridos para una independización y del texto de las cláusulas del contrato se desprenda que el acto celebrado por las partes es una compraventa del área material.
Si no se pudiese determinar la voluntad de las partes de querer celebrar una transferencia de cuotas ideales y su equivalente en área material, será necesario presentar además una escritura pública aclaratoria en la que se causalise la intención de las partes de querer disponer de una porción material del territorio comunal.
El presidente del Tribunal Registral señala:
La Directiva no es clara, debió decir: no se admite la transferencia de cuotas ideales en tierras comunales, y la casuística que podría presentarse es que si en el título se expresa con cuotas ideales, etc, cómo poder solucionar este problema. Entonces, si es de esa manera, la Directiva de la Sunarp apunta a decirnos que no procede la inscripción de cuotas ideales sobre predios comunales.
La vocal Mirtha Rivera señala:
Sobre este tema hace unos años tuve esta inquietud porque tuve un caso y lo consulté con Nélida Palacios, ella intervino en la elaboración de esta directiva porque obviamente de la forma como estaba redactada parecía que había una prohibición respecto a la transferencia de cuotas ideales y me dijo que no, de ninguna manera, que esa no era la intención quizás había habido un error en la redacción porque tampoco a través de una Directiva se podía impedir la transferencia de cuotas ideales, que uno puede transferir su propiedad también en cuotas ideales no vas a hacer una prohibición respecto a prohibir de alguien que es propietario pueda trasferir cuotas ideales, eso iba contra la propia norma sustantiva, hasta contra la propia Constitución, esa no era la intención, solo en el supuesto de que se indique la transferencia de cuotas ideales y se señale que va trasferir una porción material en ese supuesto sí se requiere pero que de ninguna manera se refería a una prohibición de transferencia de cuotas ideales. Incluso le indiqué que tendría que ser aclarada de alguna manera y tal es así que se han emitido resoluciones, pero hace ya algunos años en ese sentido que sí procede la transferencia de cuotas ideales en comunidades campesinas.
El presidente del Tribunal Registral señala:
Se me viene a la mente si podríamos pedirle nos esclarezca y que emitan alguna indicación para que hagan su interpretación auténtica de la Directiva o que la adecúen o modifiquen
La vocal Mirtha Rivera señala:
Yo creo que sería importante escucharlos y saber lo que realmente nos han querido decir, como dices, una interpretación auténtica para tener las cosas más claras.
No habiendo más intervenciones, el presidente del Tribunal Registral somete a votación si respecto al presente tema se puede consultar con la Dirección Técnica Registral para que pueda emitir una opinión respecto a lo señalado por la Directiva sobre transferencia de cuotas ideales en tierras comunales.
Realizada la votación se obtiene el siguiente resultado:
DE ACUERDO: Beatriz Cruz, Elena Vásquez, Rosario Guerra, Mirtha Rivera, Fredy Ricaldi, Jorge Almenara, Roberto Luna, Walter Morgan y Luis Aliaga. TOTAL: 9 VOTOS.
NO ESTÁ DE ACUERDO: Pedro Álamo, Gloria Salvatierra, Daniel Tarrillo, Aldo Samillán, Rafael Pérez, Luis Esquivel y Jesús Vásquez. TOTAL: 7 VOTOS
Por lo tanto, se aprueba que se va hacer llegar la consulta a la Dirección Técnica Registral respecto a lo señalado por la Directiva sobre transferencia de cuotas ideales en tierras comunales.
