Sumario: 1. Introducción, 2. Marco normativo de las comunidades campesinas, 3. Análisis y crítica de la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L, 4. Análisis y crítica de la Resolución 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T), 5. Conclusión.
1. Introducción
En el Perú, las comunidades campesinas han sido reconocidas como autónomas por la Constitución y protegidas por tratados internacionales como el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, una aparente contradicción surge: ¿cómo pueden las comunidades campesinas, supuestamente autónomas, verse atadas por normativas que imponen prácticas ajenas a sus costumbres? Lo que debería ser una garantía de autonomía se transforma en una serie de obstáculos legales. En el presente caso hablaremos sobre el voto secreto y qué sucede cuando en una comunidad no se presentan listas de candidatos. Este escenario, lejos de ser infrecuente, ha generado un conflicto que refleja la rigidez de las reglas frente a las prácticas tradicionales.
Este tema ha tenido posiciones discrepantes. Fruto de ello existe dos resoluciones del tribunal registral, específicamente la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L y la Resolución 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T). En este artículo se hará un análisis y una crítica de ambas resoluciones.
2. Marco normativo de las comunidades campesinas
La Ley 30982, en su artículo 17, establece que la “La Asamblea General es el órgano supremo de la Comunidad. Sus directivos y representantes comunales son elegidos periódicamente mediante voto personal, igual, libre, secreto y obligatorio, de acuerdo a los procedimientos, requisitos y condiciones que establece el Estatuto de cada Comunidad”.[1]
Asimismo, el Reglamento de Comunidades Campesinas, señala en su artículo 86 que “Las elecciones de la directiva comunal se efectuarán por listas completas (…)”.
Las normas establecen claramente que la elección de directivos debe ser secreta y por listas completas, sin admitir otras formas como la votación a mano alzada. No obstante, la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L interpretó que, en ausencia de listas, se puede recurrir al estatuto de la comunidad, según la primera disposición final de la Ley General de Comunidades Campesinas. Además, la Directiva 10-2013-SUNARP/SN, en su numeral 5.16.5, señala que no se observará la elección con una sola lista, aunque no contempla el caso de ausencia de listas. Esta Directiva busca evitar la acefalia en las comunidades campesinas, aunque su rango normativo sea inferior.
3. Análisis y crítica de la Resolución del Tribunal Registral 1932-2015-SUNARP-TR-L
La Resolución del Tribunal Registral 1932-2015-SUNARP-TR-L abordó un escenario sui generis relacionado con la elección de una directiva comunal. En este contexto, una comunidad campesina intentó inscribir a su directiva basándose en su estatuto, el cual permitía la votación a mano alzada en caso de ausencia de listas de candidatos. Teniendo en cuenta que el marco normativo de las comunidades establece que las elecciones deben realizarse mediante voto secreto y con listas completas, también regula en la primera disposición transitoria de la Ley que las comunidades realizan su propio estatuto la misma que rige su organización y funcionamiento. Es así que el artículo 72 del estatuto de la comunidad preveía que, si no se presentaban listas, la elección podía realizarse de manera directa en una asamblea general extraordinaria. Esto planteó un desafío a las disposiciones generales, lo que llevó a una resolución particular del Tribunal Registral.
Inicialmente, el registrador rechazó este procedimiento, argumentando que contravenía el artículo 17 de la Ley 30982, que establece la obligatoriedad del voto secreto; y el artículo 86 del Decreto Supremo 008-91-TR, que exige la presentación de listas completas para las elecciones. Según el registrador, estas disposiciones eran insubsanables y, por lo tanto, el acto electoral no podía ser válido.
Sin embargo, la comunidad campesina apeló, argumentando que su estatuto preveía explícitamente la posibilidad de elecciones directas en caso de ausencia de listas de candidatos. Asimismo, la comunidad defendió que ni la ley ni el reglamento contemplaban una solución específica para este escenario, por lo que no se estaría vulnerando ninguna normativa superior aplicable a las comunidades campesinas. El Tribunal Registral, al considerar los argumentos de la comunidad, determinó lo siguiente:
Procede la inscripción de la elección de una directiva comunal de una comunidad campesina mediante voto directo a mano alzada, siempre que dicha forma de sufragio haya sido prevista en su estatuto a falta de listas de candidatos, toda vez que de acuerdo a la Primera Disposición Final y Transitoria de la Ley 24656 Ley General de Comunidades Campesinas, la organización y funcionamiento de las mismas se regirá por su norma estatutaria, la cual deberá encontrarse en el marco de la referida Ley y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 008-91-TR.[2]
El Tribunal Registral, en su resolución, reconoció que en situaciones excepcionales donde no se presentan listas de candidatos, la elección a mano alzada es válida siempre y cuando esta opción esté prevista en el estatuto de la comunidad y se cumpla con la condición de no haber listas presentadas. Esta resolución se basó en la primera disposición transitoria de la Ley General de Comunidades Campesinas, puesto que las comunidades tienen la autonomía de elaborar su propio estatuto. Según el Tribunal, esta interpretación no vulnera el artículo 17 de la Ley 30982 ni el artículo 86 del Decreto Supremo 008-91-TR, ya que se trata de un supuesto excepcional, destinado a garantizar la continuidad de la directiva comunal.
Como podemos ver se hizo una interpretación extensiva para poder resolver en favor de la elección de la directiva comunal. Es así que comunidades campesinas modificaron su estatuto con el afán de que se pueda realizar votaciones a mano alzada en el caso de no presentarse listas, pese a ello se debe tener en cuenta que las resoluciones del Tribunal Registral pueden o no ser tomadas en cuenta por los registradores, puesto que no son vinculantes.
4. Análisis y crítica de la Resolución No. 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T)
Con el antecedente de la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L, la Comunidad Campesina de Larcay buscó adaptar su estatuto para prever la votación a mano alzada en casos donde no se presentaran listas de candidatos. En la modificación de su estatuto, añadieron el artículo 69, que regulaba esta posibilidad, citando como fundamento la mencionada resolución de 2015. Sin embargo, la registradora observó dicha modificación basándose en el artículo 86 del Reglamento de Comunidades Campesinas, que exige que las elecciones se realicen con listas completas de candidatos, teniendo en consideración que dicha resolución no es vinculante.
Ante esta observación, la comunidad apeló, argumentando que la modificación no contravenía ni el artículo 17 de la Ley 30982 ni el artículo 86 del reglamento, dado que se trataba de un supuesto excepcional y conforme a la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L, que había admitido la votación a mano alzada en ausencia de listas. A pesar de estos argumentos, el Tribunal Registral confirmó la observación hecha por la registradora, rechazando la posibilidad de la votación directa en este caso.
El Tribunal, en su ratio decidendi, no fundamentó su decisión en el artículo 86 del reglamento como lo había hecho la registradora, sino que se amparó en el Pleno Registral CXLVIII, publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de mayo de 2016. Este Pleno estableció un precedente de observancia obligatoria que según el tribunal dejaba sin efecto la Resolución 1932-2015-SUNARP-TR-L, invalidando así la posibilidad de aplicar una excepcionalidad que permitiera elecciones sin listas completas.[3]
El Pleno Registral CXLVIII regula el tipo de votación en asambleas eleccionarias de personas jurídicas no lucrativas, a raíz de criterios contradictorios en resoluciones del Tribunal Registral sobre elecciones de consejos directivos realizadas a mano alzada cuando el estatuto exigía voto secreto. Dichas resoluciones se referían a asociaciones, lo que llevó a establecer el siguiente precedente vinculante:
La inobservancia del requisito de votación secreta en el acto eleccionario, previsto estatutariamente, conlleva la invalidez de la asamblea eleccionaria, no pudiendo esta ser ratificada o confirmada; configurándose, por tanto, un supuesto de defecto insubsanable que amerita la tacha sustantiva del título.[4]
Como ya lo mencionamos, debemos tener en cuenta que el pleno mencionado es para personas jurídicas no lucrativas, cuyos casos fueron a raíz de elecciones dentro de asociaciones, es así que habría que preguntarse ¿Las comunidades campesinas son personas jurídicas no lucrativas? La Corte Suprema por medio de la Casación N° 21861-2017 ha señalado que «(…) el régimen especial al cual se encuentra sometida una comunidad campesina no es similar al que corresponde a una asociación civil ni cualquier otra persona jurídica no lucrativa (…)».[5]
Tal parece que el Tribunal Registral con su resolución del 2023 no ha tenido en cuenta la naturaleza de la Comunidad Campesina y se debería velar para que junto con la Corte Suprema emitan decisiones congruentes, puesto que resuelven como si de dos legislaciones distintas se trataran. Así, por estas razones considero que la Resolución 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T) tiene los siguientes defectos:
- Inaplicabilidad del precedente: El precedente del Pleno CXLVIII se aplica a personas jurídicas no lucrativas como asociaciones, fundaciones o comités, no a comunidades campesinas. La Corte Suprema ya aclaró esta diferencia en la Casación 21861-2017, además que esta se debe aplicar para nombramiento de consejo directivo y no para modificaciones estatutarias.
- Violación del principio de especialidad: Al aplicar un precedente general sobre personas jurídicas, se confundió la naturaleza especial de las comunidades campesinas, teniendo en cuenta que el artículo 89 de nuestra carta magna las reconoce como autónomas y sometidas a un régimen especial.
- Desconocimiento de la jurisprudencia: La resolución no respetó la jurisprudencia de la Corte Suprema, que establece que las comunidades campesinas no pueden ser tratadas como asociaciones civiles o personas jurídicas no lucrativas. Este desconocimiento afecta la autonomía y las costumbres de las comunidades.
5. Conclusiones
- No cabe realizar la votación a mano alzada ni en el supuesto caso que se no se presenten listas. Y si una comunidad decide poner esta excepcionalidad en su estatuto está sujeta a sufrir observaciones, puesto que como mínimo debería presentarse una lista.
- Se debe tener en cuenta que las mencionadas resoluciones no son vinculantes por lo que pueden ser tomadas o no por los registradores.
- Estas dos resoluciones son discrepantes por lo que a futuro se debería dar un pleno de observancia obligatoria que regule dicha situación
- Respecto de la Resolución No. 5609-2023-SUNARP-TR, ha aplicado indebidamente un precedente de observancia obligatoria destinado a personas jurídicas no lucrativas, teniendo en cuenta que una comunidad campesina es una persona jurídica especial.
[1] Congreso de la República del Perú. (1987, 30 de marzo). Ley General de Comunidades Campesinas. Diario Oficial El Peruano.
[2] Tribunal Registral Nº1932-2015-SUNARP-TR-L, Forma de elección de directiva comunal: Tribunal Registral, 2015, p. 1.
[3] Tribunal Registral 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T), Resolución No. 5609-2023-SUNARP-TR (NSIR-T): Tribunal Registral, 2023, p. 18.
[4] CXLVIII Pleno Registral, Tema 2: Votación sereta en asamblea eleccionaria en personas jurídicas no lucrativas: Pleno Registral, 2016, p.18.
[5] Sentencia de la Corte Suprema, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente N° 21861-2017, 28 de mayo de 2019, fundamento jurídico 5.6.
, 5. Conclusión.){kind=link}