Fundamento destacado. 30. Ahora bien, la empresa demandante sostiene en su argumentación que no basta que se haya producido el derrame del relave, sino que el OEFA debió de acreditar la ocurrencia del daño ambiental o potencial, y la Sala Superior considera que la entidad demandada no acreditó la trascendencia del daño al medio ambiente.
34. En ese sentido, se advierte que el daño ambiental tiene dos manifestaciones: (i) el daño como menoscabo material al medio ambiente y/o algunos de sus componentes y; (2) como menoscabo material debe generar efectos negativos que pueden ser actuales o potenciales.
35. Por dicha razón el incumplimiento de la obligación de los titulares de la actividad minera de no verter relave al medio ambiente como resultado de los procesos efectuados en sus instalaciones, y en caso concreto de causar un derrame de relave en el medio ambiente, constituye por sí mismo una materialización de daño al medio ambiente (independientemente a su magnitud), que genera un efecto negativo potencial, que debe sancionarse.
Sumilla: El incumplimiento de la obligación de los titulares de la actividad minera de no verter relave al medio ambiente como resultado de los procesos efectuados en sus instalaciones, y en caso concreto de causar un derrame de relave en el medio ambiente, constituye por sí mismo una materialización de daño al medio ambiente (independientemente a su magnitud), que genera un efecto negativo potencial, que debe sancionarse.
Corte Suprema de Justicia de la República
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
SENTENCIA CASACIÓN N.° 28097-2017, LIMA
Lima, cuatro de julio de dos mil diecinueve
LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.
VISTA: La causa número veintiocho mil noventa y siete, guion dos mil diecisiete, Lima; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, con la intervención de los señores Jueces Supremos: Pariona Pastrana – Presidente, Arias Lazarte, Rueda Fernández, Toledo Toribio y Bermejo Ríos; y, producida la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:
I. MATERIA DEL RECURSO:
Se trata del recurso de casación[1] , interpuesto por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante OEFA) mediante el escrito de fecha doce de setiembre de dos mil diecisiete, contra la sentencia de vista[2] de fecha veintiuno de agosto dos mil diecisiete, que confirmó la sentencia apelada[3] de fecha dieciocho de noviembre de dos mil quince, que declaró fundada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Compañía Minera Atacocha Sociedad Anónima Abierta (en adelante Atacocha) contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante OEFA).
II. CAUSALES DEL RECURSO:
Por resolución[4] de fecha siete de marzo de dos mil dieciocho, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República declaró procedente el recurso de casación interpuesto por las siguientes causales de casación:
(I) Infracción normativa del numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado.
(II) Infracción normativa del artículo 165 de la Ley N.° 27444, Ley de Procedimientos Administrativo General.
(III) Infracción normativa del numeral 4 del artículo 230 de la Ley 27444, Ley de Procedimientos Administrativo General.
(IV) Infracción normativa del artículo 5 del Decreto Supremo Nº 016-93- EM.
III. CONSIDERANDO:
Primero: Antecedentes.
A fin de contextualizar el análisis y la respuesta judicial a las causales de casación declaradas procedentes, este Supremo Colegiado considera oportuno tener como antecedentes del proceso lo siguiente:
1. Demanda contenciosa administrativa.
1.1 Con escrito ingresado el día veintisiete de marzo de dos mil quince, la Compañía Minera Atacocha Sociedad Anónima Abierta, interpone demanda contra el OEFA, solicitando como pretensión principal que se declare la nulidad de la Resolución N.° 010-2014-OE FA/TFA-SEM, en el extremo que confirmó la Resolución Directoral N.° 4 14-2013- OEFA/DFSAI, que la sanciona por infringir el artículo 5 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero Metalúrgica, aprobado por Decreto Supremo N.° 016-93-EM, al haberse determinado que la referida empresa no evitó ni impidió el derrame de relaves en el margen derecho del Depósito de Relaves Vaso Atacocha; y como pretensión accesoria, se ordene la devolución del monto correspondiente a la multa, más los intereses generados, que asciende a la suma de ciento noventa y ocho mil cuatrocientos cuarenta y ocho punto ochenta soles (S/. 198,448.80).
1.2 Sustenta su pretensión señalando que se ha vulnerado el principio de tipicidad, pues la aparente conducta infractora detectada no se encuentra tipificada en el artículo 5 del precitado Reglamento, ya que no se ha acreditado que el relave haya tenido contacto con suelo natural, esto debido a que los rastros de relave fueron vertidos en un área que forma parte de la infraestructura del depósito; así como, tampoco se ha acreditado que dicho relave sea una sustancia que pueda causar efecto adverso al medio ambiente, ya que, no se ha analizado la existencia de un posible daño ambiental; por tanto, no se podría calificar la supuesta infracción como grave.
1.3 Asimismo, enfatiza que se ha vulnerado el derecho a un debido procedimiento, puesto que la resolución de sanción se sustenta en fotografías que no dan certeza de que se haya impactado el suelo natural, por lo que, no se ha acreditado que se haya incurrido en el artículo 5 del Reglamento antes mencionado.
2. Sentencia de primera instancia.
El Octavo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de Lima, mediante Resolución N.° 5, declaró fundada la demanda, dejando sin efecto legal la sanción y ordenando la devolución de la multa, con intereses legales, en base a los siguientes fundamentos:
El OEFA interpretó erróneamente del artículo 5 del Decreto Supremo N.° 016-93-EM, pues consideró que dicho artículo contiene dos obligaciones ambientales:
a) Adopción de las medidas de previsión y control necesarias para impedir o evitar, entre otros, que los elementos y/o sustancias generados como consecuencias de la actividad minera causen o puedan causar efectos adversos al ambiente; y/o, b) No exceder los niveles máximos permisibles”;
En ese sentido, lo imputado a la empresa corresponde a la obligación establecida en el literal a); sin embargo, dicha normativa no contiene dos obligaciones y no se encuentra contenida de manera expresa en el primer párrafo del artículo 5 del Reglamento en mención. En consecuencia, no se puede imputar a la empresa demandante haber contravenido la obligación contenida en dicho precepto legal.
2.1. Si bien la entidad demandada determinó que el derrame de relaves que se le atribuye a la administrada sobrepasó los límites máximos permisibles, contraviniendo al principio de licitud, verdad material y de tipicidad, no lo hizo acreditando la configuración de todos los elementos integrantes del tipo.
2.2 El pronunciamiento del OEFA se sustentó en el precedente administrativo contenido en la Resolución N.° 021-2 014-OEFA/TFASEP1, el cual establece la existencia de dos obligaciones reguladas en el citado artículo 5; sin embargo, de acuerdo con el artículo 37 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27584, solo se considera precedente vinculante en materia contenciosa administrativa los principios jurisprudenciales fijados por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
3. Sentencia de vista.
Mediante Resolución N.º 8, de fecha veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de Lima, confirmó la sentencia apelada que declaró fundada la demanda, al considerar que en el presente caso no se logra acreditar la existencia de la conducta infractora, esto es, que el relave se ha producido fuera de los límites del depósito de desechos y, que haya sido en una cantidad que afecte el medio ambiente de manera importante y, si bien todo relave contiene concentración de minerales que son tóxicos para el medio ambiente y que por ello se evita su contacto al suelo, también es correcto que la propia norma establece su tolerancia en áreas destinadas para tal fin.
Agrega que la entidad demandada no adecuó la conducta de la infracción de manera precisa, afectándose el debido procedimiento administrativo de la administrada.
Segundo: Identificación del problema.
El problema a resolver, con motivo de absolver el recurso de casación, consiste en determinar si la sentencia de vista se ha emitido con infracción de la garantía del debido proceso, del artículo 165 numeral 4, del artículo 230 de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y del artículo 5 del Decreto Supremo N.° 016-93-EM.
Tercero: Análisis de las causales.
Luego de haber identificado el problema jurídico a dilucidar, en el contexto de la controversia que aparece de los antecedentes del proceso antes referidos, y conforme al derecho objetivo vigente, corresponde analizar las causales de casación declaradas procedentes.
En ese sentido, atendiendo a que se ha propuesto la infracción a normas procesales y materiales se emitirá pronunciamiento, en primer término, sobre la causal procesal denunciada, pues resulta evidente que de estimarse la misma, carecería de objeto pronunciarse sobre las causales materiales, al encontrarse perjudicada la validez de los actos procesales, caso contrario, de no ser estimada dicha causal, recién correspondería emitir pronunciamiento sobre las demás causales.
3.1. Análisis de la causal procesal
1. La entidad recurrente ha denunciado la infracción normativa del inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, al respecto es necesario tener presente que:
El inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, define al Debido Proceso como la manifestación concreta de la tutela jurisdiccional, la cual se alcanza con el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos, ya sea de carácter administrativo o jurisdiccional.
2. Asimismo, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[5] , el derecho al Debido Procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación de la administración. Ello implica, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones o condicionamientos a las posibilidades de defensa del administrado. Estando normado en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar[6] y en el inciso 2 del artículo 230[7] de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
3. Es contenido del derecho al Debido Proceso el derecho a la Debida Motivación de las resoluciones judiciales, que se encuentra consagrado como principio jurisdiccional en artículo 139 numeral 5 de la Constitución Política del Perú, concordante con los artículos 50 (inciso 6) y 122 (inciso 3 y 4) del Código Procesal Civil, teniendo como finalidad el permitir el acceso de los justiciables al razonamiento lógico jurídico empleado por las instancias de mérito para justificar sus decisiones jurisdiccionales y así puedan ejercer adecuadamente su derecho de defensa, cuestionando de ser el caso, el contenido de la decisión asumida.
[Continúa…]
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[1] Obrante a fojas 1006 del expediente principal.
[2] Obrante a fojas 1000 del expediente principal.
[3] Obrante a fojas 526 del expediente principal.
[4] Obrante a fojas 118 del cuadernillo.
[5] STC Nº 3741-2004-PA (fundamento 21), 615-2009-PA [TC (fundamento 4 y S), 6136-2009-PA/TC (fundamento 2), 6785-2006-PA/TC (fundamento 9), entre otras.
[6] 1.2. Principio del debido procedimiento. – Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo
[7] Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
2. Debido procedimiento. – Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
