A través de la Resolución 382-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala el Tribunal de Fiscalización Laboral recordó que no es razonable emitir una medida inspectiva de requerimiento si el inspector ya tiene conocimiento de la poca capacidad de pago del empleador.
En este caso, un empleador fue sancionado por no acreditar el pago de la remuneración vacacional trunca de una extrabajadora y por no cumplir con la medida de requerimiento.
La inspeccionada señaló que sí cumplió con acreditar la subsanación de las conductas calificadas como infractoras conforme a los medios probatorios tales como boletas de
pago, comprobantes de transferencia bancarias de las cuentas de la impugnante a las
cuentas de los trabajadores.
Po tanto, al no sustentar de manera fehaciente las supuestas normas infringidas e imponer, de manera arbitraria, una cuantiosa sanción, sin tomar en cuenta el principio de razonabilidad y que la empresa se encuentra pasando por una situación económica difícil; por lo tanto, la resolución apelada deviene en nula.
El Tribunal al analizar el caso observó que ya estaba demostrado el estado financiero de la impugnante y la poca capacidad de pago que mantenía, por lo que correspondía únicamente determinar las conductas infractoras y proponer las sanciones por tales conductas.
De esta manera el recurso fue declarado fundado en este extremo.
Fundamentos destacados: 6.19 En el caso materia de autos, a la fecha de emisión de la medida de requerimiento (29 de noviembre del 2018), había quedado demostrado el estado financiero de la impugnante y la poca capacidad de pago de ésta, que se reflejaba en el incumplimiento de las distintas obligaciones frente a sus trabajadores, las cuales motivaron actuaciones inspectivas por parte de la autoridad administrativa de trabajo (como es el caso de autos).
6.20 Así, de los descargos presentados por la impugnante, se aprecia que alegan gestiones
realizadas a través de la carta de fecha 19 de setiembre de 2016, que remite comunicación al Presidente de la República, comunicando la situación económica y sociolaboral que venían afrontando. Asimismo, con carta de fecha 12 de enero de 2017, se hace de conocimiento a la misma autoridad de la existencia de embargos trabados por SUNAT en contra de la impugnante. En consideración a lo señalado, esta Sala considera que, en el caso en concreto, no era razonable emitir una medida inspectiva de requerimiento de pago si el inspector ya tenía conocimiento de los incumplimientos generados por la impugnante, ya que la falta de pago de las obligaciones laborales frente a sus trabajadores era a causa de un contexto económico debidamente acreditado, que generaba retraso en el pago de los mismos. Por lo tanto, a la luz de los hechos expuestos y en aplicación del principio de culpabilidad, el incumplimiento de la medida de requerimiento, no obedece a una conducta atribuible a la impugnante a título de dolo o culpa. En ese sentido, en el caso materia de autos correspondía únicamente determinar las conductas infractoras y proponer las sanciones por tales conductas. A consideración de esta Sala, el emitir una medida de requerimiento teniendo conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma y vulnera el principio de culpabilidad.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 382-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 3540-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: CSALUD S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: – RELACIONES LABORALES; LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021
Lima, 30 de setiembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CSALUD S.A. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 15208-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3496-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones graves en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 1450-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 26 de noviembre de 2019, notificada el 19 de diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 453-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 661-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 23 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 35,482.50 por haber incurrido, entre otras, en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración vacacional trunca de 2018/2019, a favor de la ex trabajadora Jessica Susana Condori Vega, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 9,337.50.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 29 de noviembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 9,337.50.
1.4 Mediante escrito de fecha 17 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 661-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4,
argumentando lo siguiente:
i. Ha cumplido con acreditar la subsanación de todas las conductas calificadas como infractoras; sin embargo, la autoridad administrativa considero que no se cumplió con el pago de la CTS, por estar incluido en un documento sujeto a descuento. Al respecto, precisa que los descuentos por faltas injustificadas se encuentran sustentados en el control de asistencia del mes de junio 2018; ello porque la trabajadora tenía que cumplir un turno de 138 horas mensuales, de las cuales falto a un turno (6 horas), lo que ocasionó un descuento en la boleta de pago, quedando pendientes 12 horas, equivalentes a dos faltas, que también se descontaron en la liquidación. Asimismo, precisa que la impugnante entrega a sus trabajadores una tarjeta de alimentación, la que no era descontada de su remuneración.
ii. En cuanto a la gratificación, se ha demostrado que la ex trabajadora no completó el mes íntegro de labores para la deducción de una gratificación trunca; al respecto se presentaron las pruebas de la subsanación, pero no fueron consideradas. En ese sentido, al no sustentar de manera fehaciente las supuestas normas infringidas e imponer, de manera arbitraria, una cuantiosa sanción, sin tomar en cuenta el principio de razonabilidad y que la empresa se encuentra pasando por una situación económica difícil; por lo tanto, la resolución apelada deviene en nula.
iii. La determinación de la existencia de un contrato de naturaleza laboral entre la impugnante y el trabajador Raúl Abelardo Sosa Pacheco resulta ser un caso complejo que deberá ser resuelto en el poder judicial, considerando lo dispuesto en el artículo 6 de la LGIT, señala que los inspectores están facultados para ejercer funciones cuando las materias a ser inspeccionadas no revistan complejidad; por lo que deberá ser un juzgado competente el que determine si efectivamente existe una relación de naturaleza laboral.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 661 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, por considerar que:
i. Tras evaluar los fundamentos expuestos en la resolución apelada, se evidencia que la autoridad sancionadora expuso los motivos por los cuales la información y documentación aportada por la inspeccionada no acreditan la subsanación de las infracciones sobre el pago de la gratificación legal y bonificación extraordinaria de las ex trabajadoras Angely Isabel Giraldo Medina y Jessica Susana Condori Vega, así como de la CTS y vacaciones anuales de esta última. Por lo tanto, no es cierto que la autoridad sancionadora no valoró dicha información; asimismo, la tarjeta de alimentación otorgada a Jessica Susana Condori, debió encontrarse de manera expresa establecida en el contrato de trabajo u otro documento análogo, situación que no ha sido debidamente sustentada al presentar solo la boleta de pago del mes de junio, con el referido descuento por “otros descuentos”.
ii. La ex trabajadora Angely Isabel Giraldo Medina tuvo como fecha de ingreso el 21 de marzo de 2017 hasta el 07 de febrero del 2018; por tanto, tenía ganado el derecho a recibir una gratificación trunca, de acuerdo a lo señalado en el artículo 5 del Decreto Supremo N° 005-2002-TR. En ese sentido, la inspeccionada debió pagar el proporcional de la gratificación legal, tomando en cuenta la deducción por las inasistencias injustificadas de la ex trabajadora correspondiente al mes de enero del 2018; asimismo, es de precisar que, la determinación de la multa corresponde a la aplicación del artículo 38 de la LGIT, que establece los criterios generales, en atención a la tabla de cuantía y aplicación de sanciones estipulada en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT.
iii. En consecuencia, los argumentos señalados en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia; por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada en todos sus extremos.
1.6 Mediante escrito de fecha 09 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1267-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 12 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CSALUD S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CSALUD S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 35,482.50 por la comisión, entre otras, de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los artículos 25.6 y 46.7 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[8].
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CSALUD S.A.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
5.1 Mediante escrito de fecha 09 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1020-2021-SUNAFIL/ILM, de acuerdo a los siguientes argumentos:
– Vulneración a los principios del procedimiento administrativo sancionador Precisa que, contrariamente a lo afirmado por la Autoridad Administrativa de Trabajo, si cumplió con acreditar la subsanación de las conductas calificadas como infractoras, conforme se aprecia del escrito de apelación, los escritos de descargos que obran en autos, y de los medios probatorios que acompañan a los mismos, tales como boletas de pago, comprobantes de transferencia bancarias de las cuentas de la impugnante a las cuentas de los trabajadores.
Sin embargo, el órgano resolutivo no valoró correctamente sus medios probatorios, pese a que cumplieron con el requerimiento contenido en la orden de inspección, por lo que el principal sustento para motivar la multa impuesta es un supuesto descuento injustificado en la liquidación de beneficios sociales, no tomando en cuenta que el pago íntegro de la liquidación de beneficios sociales ya fue realizado y acreditado, dando por subsanado el concepto de CTS y vacaciones de los trabajadores afectados, lo que deviene en una causal de nulidad. Asimismo, a raíz de ello, se vulnera su derecho de defensa, debido procedimiento, legalidad, razonabilidad, verdad material y presunción de licitud, incurriendo en un abuso de autoridad por parte de la autoridad administrativa de trabajo, ya que, pese a haber acreditado los descuentos efectuados con los controles de asistencia, no ha sido valorado para subsanar las infracciones por considerar que no resulta ser prueba suficiente, por lo que solicita la nulidad del acto administrativo.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS); Bonificación; Remuneraciones (sub materias: pago íntegro y oportuno de la remuneración convencional (sueldo y salarios), y gratificaciones)
[2] Notificada a la inspeccionada el 28 de junio de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Iniciándose el plazo el 30 de junio de 2021.
