Sumario: 1. Introducción, 2. Nulidad de los actos administrativos, 3. Revocación de los actos administrativos, 4. Diferencias entre la nulidad y la revocación de los actos administrativos, 5. ¿Podemos hablar de una extinción de los actos administrativos mediante la nulidad y la revocación? 6. Conclusiones.
1. Introducción
Iniciemos imaginando, por un lado, un pequeño inmueble usado como vivienda que presenta graves problemas estructurales y un riesgo de colapso inminente, poniendo en peligro a quienes lo habitan. Por otro lado, pensemos en un escenario distinto, en el cual el mismo inmueble ha sido edificado correctamente, cumpliendo con todos los elementos estructurales necesarios. Sin embargo, su propietario decide derrumbarlo porque acaba de ganar la lotería y desea construir un hotel en su lugar, ya que ello resultaría mucho más rentable y conveniente que mantener la vivienda existente.
A partir de estos supuestos, es posible trazar una analogía entre los supuestos planteados y las figuras de la nulidad y la revocación de los actos administrativos. En este breve artículo analizaremos ambas instituciones, los escenarios en las que operan, los criterios que determinan su aplicación y si pueden o no extinguir actos administrativos.
2. Nulidad de los actos administrativos
El artículo 3[1] del Decreto Supremo 004-2019-JUS (TUO de la LPAG) establece los requisitos de validez del acto administrativo, los cuales deben ser necesariamente observados para la emisión de este y concretar su validez; pues de lo contrario, dicho acto emitido sin considerar estos requisitos podría ser declarado como nulo, de acuerdo con el artículo 10[2] del referido cuerpo normativo.
MORON URBINA[3] señala que, ante la constatada invalidez de un acto administrativo, surge como directa consecuencia la nulidad, entendida esta como el castigo jurídico para los actos incursos en alguna causal privativa de los efectos jurídicos aspirados por su autor y que el acto estaba llamado a producir de no existir tal causal. Consecuentemente, no hay nulidad si el vicio no es constatado y declarado. Así, la nulidad de los actos administrativos ocurrirá cuando –al momento de originarse el acto administrativo– este no cumpla con los requisitos de validez especificados en el artículo 3 del TUO de la LPAG o recaiga en uno de los supuestos establecidos en el artículo 10 de este mismo cuerpo normativo.
A su vez, el artículo 213 del TUO de la LPAG regula la nulidad de oficio de los actos administrativos, señalando que, en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 mencionado previamente, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos; aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. El mismo autor mencionado en el párrafo anterior señala lo siguiente sobre la nulidad de oficio:
A diferencia de la nulidad civil, la nulidad de un acto administrativo puede ser declarada en la vía jurisdiccional y también en la vía administrativa, y en este supuesto puede llegarse por declaración de oficio o por la atención a un recurso. Además, la invalidación puede ser motivada en la propia acción (…) de la Administración Pública (por ejemplo, si quien la emitió fue una autoridad incompetente) o en las de otros participantes del procedimiento (por ejemplo, si el administrado incurrió en fraude al presentar algún recaudo al expediente)[4].
Como un ejemplo de la nulidad de los actos administrativos, tenemos la Resolución de Alcaldía 093-2024-MPM/A – del 8 de marzo de 2024 – mediante la cual, la Municipalidad Provincial de Moyobamba declaró la nulidad de oficio de la Resolución Gerencial 1001-2023-MPM/GM, por presentar defecto en uno de los requisitos de validez contemplados en el artículo 3 del TUO DE LA LPAG, específicamente, en la motivación necesaria para su emisión. Así, al referida Resolución indica lo siguiente:
SE RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR la NULIDAD DE OFICIO del acto administrativo que recen en la RESOLUCIÓN GERENCIAL N° 1001-2023-MPM/GM (…) por contravenir evidentemente, los principios rectores señalados de un procedimiento administrativo, por cuanto dicho acto administrativo contiene la causal de vicio de nulidad previstos en los numerales 2) del artículo 10, concordante con el numeral 4) del artículo 3° del TUO de la Ley N° 27444 (…).
En este sentido, la nulidad se configura cuando un acto administrativo es emitido o incorporado al ordenamiento jurídico presentando en su contenido un vicio y/o vulnerando las disposiciones normativas vigentes. Así, la nulidad se origina a partir de un defecto existente en el momento mismo en que el acto fue generado, y no por circunstancias sobrevenidas con posterioridad a su emisión. Nos referimos, específicamente, al “génesis” del acto administrativo
Finalmente, corresponde señalar que el artículo 14[5] del TUO de la LPAG dispone que, cuando el vicio del acto administrativo derivado del incumplimiento de sus elementos de validez no sea trascendente, debe primar su conservación, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
3. Revocación de los actos administrativos
La revocación de los actos administrativos consiste en la potestad con la que cuenta la Administración Pública para poder revocar los actos que haya dictado con anterioridad, sustentando esta decisión en determinadas causales. El numeral 214.1 del artículo 214 del TUO de la LPAG señala que la revocación de los actos administrativos tiene efectos a futuro y solamente tienen lugar en los supuestos establecidos en dicho numeral[6]. Cabe resaltar, asimismo, que el numeral 214.2 del referido artículo señala que los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
A partir de la lectura del artículo 214 del TUO de la LPAG es posible señalar que la Administración Pública emplea esta potestad para revocar los actos administrativos cuando la situación del acto administrativo ya emitido sufre algún cambio sustancial. Así, cuando la realidad en la que subsiste el acto administrativo sufre modificaciones, la Administración Pública se encuentra habilitada para dejarlo sin efecto, ya que este fue emitido en un contexto que justificaba su emisión, pero que, a la fecha de la revocación del acto, dejo de existir.
En ese entender, la revocación procederá cuando la Administración Pública identifique causas sobrevinientes a la emisión del acto administrativo, que no correspondan con defectos originarios en su emisión. Consecuentemente, hablamos de actos válidos cuya existencia en el ordenamiento jurídico deja de ser pertinente por un cambio en las condiciones que impulsaron su emisión en primer lugar. En este sentido, la Administración encuentra habilitada para “retirar” el acto administrativo del ordenamiento jurídico, dada su incompatibilidad con la nueva realidad.
Como ejemplo ilustrativo de esta situación, tenemos que la Autoridad Portuaria Nacional – a través de la Resolución 040-2016-APN/DIR – determinó la revocación de la Resolución de Gerencia General 216-2015-APN/GG, mediante la cual otorgó un título habilitante a una empresa para la prestación del servicio portuario de recojo de residuos en el Puerto de Pisco. Esta decisión se basó, específicamente, en que dicha empresa ya no cumplía con los requisitos exigidos por la Autoridad Portuaria. Consecuentemente, no existían vicios en la emisión del acto administrativo – es decir, en su origen – sino que habían ocurrido un cambio en las circunstancias y realidad del acto que no hacía posible que la empresa mantenga su licencia. A continuación, presentamos un extracto de la Resolución mencionada:
SE RESUELVE:
Artículo 1°.- Revocar la Resolución de Gerencia General N° 216-2015-APN/GG de fecha 16 de abril de 2015, expedida por la Gerencia General a favor de la empresa [XXXX] mediante la cual se le otorgó la licencia N° 163-2015- APN/GG-SRR, para prestar el servicio portuario de Recojo de Residuos en el puerto de Pisco, respectivamente, por no mantener los requisitos exigidos en el ítem 11 del TUPA de la APN y contemplados en el artículo 14 de la Resolución Ministerial N° 259-2003-MTC/02.
4. Diferencias entre la nulidad y la revocación de los actos administrativos
Consideramos que la diferencia principal entre la nulidad y revocación de los actos administrativos radica en el momento en que ocurre la afectación del acto. En el caso de la nulidad, existe un vicio en el origen del acto por no presentar los requisitos de validez pertinentes, y/o vulnerar el ordenamiento jurídico. En el caso de la revocación, el acto administrativo fue válido desde su génesis, pero su existencia dentro del ordenamiento jurídico ya no resulta pertinente, por causas sobrevinientes que alteran el contexto que justificó su emisión. Esto, finalmente, imposibilita que el mismo siga subsistiendo en el ordenamiento jurídico, por su incompatibilidad con la nueva realidad.
Adicionalmente a ello, la nulidad y la revocación se diferencian en los efectos que estas producen sobre los actos administrativos. Así, en el caso de la nulidad, sus efectos se despliegan de manera retroactiva (ex tunc), pues el acto se considera nulo desde el momento de su emisión[7], como si nunca hubiese formado parte del ordenamiento jurídico; mientras que, en el caso de la revocación, esta tiene efectos desde que es declarada en adelante (ex nunc), sin tener efectos retroactivos. Consecuentemente, la revocación opera hacia el futuro, dado que el acto fue válido al ser emitido y solamente deja de serlo cuando sobrevienen situaciones que justifican su retiro del ordenamiento jurídico.
Sobre este particular, FRAGA[8] expresa acertadamente que, en nuestro ordenamiento, existen importantes diferencias entre la revocación y la nulidad en tres aspectos: (i) la causal que la justifica, (ii) la naturaleza del acto y (iii) sus efectos:
1. Mientras que la nulidad está destinada a retirar un acto invalido – un acto que, desde su origen tiene un vicio de legitimidad – la revocación solo procede respecto de actos válidos.
2. Mientras que el motivo de la revocación es posterior al acto original y se refiere a consideraciones de oportunidad, (la coincidencia del acto en momentos sucesivos con el interés público) la nulidad deriva del vicio original de ilegalidad del acto
3. En tanto que la revocación es un acto de naturaleza constitutiva, la nulidad tiene naturaleza declarativa; mientras la revocación solo elimina a partir de ella los efectos del acto revocado, la nulidad los elimina retroactivamente desde la fecha del acto viciado.
5. ¿Podemos hablar de una extinción de los actos administrativos mediante la nulidad y la revocación?
En los ejemplos introductorios que hemos planteado – referidos al inmueble – podemos establecer una analogía entre la nulidad y la revocación de los actos administrativos. En primer lugar, planteamos el caso que el inmueble es afectado por problemas estructurales y pone en riesgo a las personas que lo habitan. En este escenario ¿corresponde que el mantener en pie el inmueble o, por el contrario, corresponde demoler el inmueble por no haber sido edificado de manera adecuada? Consideramos que dicho inmueble debe ser demolido, pues su construcción no fue correcta y podría afectar la vida de sus habitantes, así como de terceros.
Esto mismo ocurre en el caso de la nulidad, pues retira del ordenamiento jurídico actos administrativos que fueron emitidos sin cumplir con los requisitos de validez y/o contravenir las disposiciones normativas, por lo que su existencia resulta imposible por “haber nacido muertos”. Debemos considerar, además, que los efectos de la nulidad se desplegarán de manera retroactiva, pues el acto viciado nunca debió haber producido efectos por “nacer muerto”. En ese entender, ¿podemos afirmar que la nulidad extingue actos administrativos? Consideramos que, en sentido estricto, la nulidad no constituye un mecanismo regular de extinción, sino un instrumento de control que opera como sanción frente a actos inválidos, retirándolos del ordenamiento por haber sido emitidos en contravención del marco normativo.
En segundo lugar, habíamos planteado un escenario en que el pequeño inmueble había sido construido correctamente y que no existía ningún vicio que afectase su funcionalidad. Sin embargo, el propietario de dicho inmueble – al percibir un incremento económico – decidió invertir en la construcción de un hotel, para lo cual decide derrumbar su inmueble. ¿La decisión del propietario obedece a algún problema con el pequeño inmueble, o acaso, esta decisión responde al aprovechamiento de una oportunidad, o – dicho de otra manera – al cambio de contexto en el que fue construido el inmueble? Consideramos que la decisión del propietario obedece al aprovechamiento de una situación más favorable, y que a futuro resulta mucho más provechosa en todo sentido.
Este criterio puede ser trasladado a la revocación de los actos administrativos. Si bien los actos administrativos revocados no “nacieron muertos” ni existió algún vicio en sus requisitos y/o contravención normativa al momento de su emisión, la Administración Pública decide revocarlos – justamente – porque estos ya no se alinean con el interés público o las condiciones que justificaron su emisión en primer lugar. Hablamos, entonces, de actos administrativos completamente válidos y que desplegaron sus efectos de manera correcta, pero que son retirado del ordenamiento jurídico por resultar incompatibles frente a una nueva realidad.
Ahora, deberemos considerar que los efectos de la revocación se desplegarán de manera posterior a su dictado, pues sus efectos no surgen a partir de una patología en el contenido del acto revocado, lo que no afecta los efectos que este haya desplegado antes de su “retiro”, evitando también afectar los derechos favorables para los administrados que se hayan desprendido de este. En ese entender, ¿es posible hablar de una extinción del acto administrativo por medio de la revocación? Consideramos que, en sentido estricto, la revocación de los actos administrativos no es un mecanismo regular de la extinción de estos; sin embargo, incide directamente en el cese de los efectos de los actos revocados. Así, la revocación de los actos administrativos resulta ser, pues, un control de oportunidad y estabilidad para la Administración Pública, destinada a adecuar sus decisiones a nuevas circunstancias.
6. Conclusiones
La nulidad y la revocación de los actos administrativos son figuras distintas y cuentan con escenarios de aplicación diferentes. Por un lado, la nulidad de los actos administrativos ocurre cuando existe un vicio en el origen de estos, lo cual significa que no se cumplieron los requisitos de validez necesarios para su emisión y/o se vulneraron las disposiciones normativas. Por otro lado, la revocación de los actos administrativos tiene lugar cuando – de manera posterior a su emisión – el contexto o realidad que justificaba su permanencia en el ordenamiento jurídico se altera, afectando su estabilidad y tornándolo incompatible con este.
Ahora bien, la nulidad y revocación no configuran mecanismos ordinarios de extinción de los actos administrativos. Como hemos señalado, ambas operan como potestades de “retiro” de actos administrativos del ordenamiento jurídico, fundamentadas en causas distintas; siendo estas la validez y la estabilidad de estos actos. En otras palabras, si bien la nulidad y la revocación suprimen los efectos de los actos administrativos, estás actúan como mecanismos correctivos, destinados a expulsar del sistema jurídico aquellos actos cuya permanencia resulta incompatible con la legalidad o el interés general, según corresponda.
Sobre el autor: Antonio Sebastián Caballero Ochoa, Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas – UPC, con estudios concluidos en la maestría de Derecho Administrativo y Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires – UBA. Cuenta, adicionalmente, con estudios especializados en Asociaciones Público-Privadas (APPs), Derecho Ambiental, Derecho de la Competencia y docencia y didáctica universitaria.
[1] Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento – Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
[2] Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
[3] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. Décimo cuarta edición, Lima: Gaceta Jurídica, 2019, pp. 258-259.
[4] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. Décimo cuarta edición, Lima: Gaceta Jurídica, 2019, pp. 155.
[5] Artículo 14.- Conservación del acto
- Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad
- Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
- El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
- El acto emitido con una motivación insuficiente o
- El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
- Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
- Aquellos emitidos con omisión de documentación no
- No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.
[6] Artículo 214.- Revocación
- Cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:
- Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
- Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica
- Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.
- Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público (…)
[7] Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad
- La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
- Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.
- En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el
[8] Fraga, Gabino. Derecho administrativo. Tercera edición, México D.F.: Editorial Porrúa S.A., 1944, pp. 155.
