El artículo 92 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (LSC) indica que los principios de la potestad disciplinaria se rigen por los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo General por otros principios presentes en el ordenamiento jurídico sobre el poder punitivo del Estado.
Cabe mencionar que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se regula en el numeral 247.3 del artículo 247 del TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG).
Ahora bien, según Morón Urbina, en el libro de Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto Único Ordenado de la Ley 27444, existen tres funciones que cumplen los principios de la potestad sancionadora, que son aplicables también para el PAD: fundante, porque anteceden a reglas en un procedimiento sancionador; interpretativa, porque orientan y aclaran las reglas de la potestad sancionadora; e integradora, porque cubren vacíos normativos.
Así pues, los principios de la potestad sancionadora, aplicables al PAD, se encuentran en el arículo 248 del TUO de la LPAG, sin embargo, son aplicables los principios vigentes en el ordenamiento que se adecuen al caso en concreto.
A continuación, compartimos un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del profesor Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica el principio de tipicidad en el procedimiento administrativo disciplinario. Para adquirir el libro clic aquí.
Principio de tipicidad
El principio de tipicidad ha sido expresamente previsto en el inciso 4 del artículo 248 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en los siguientes términos:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
[…]
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras […].
En principio, es necesario indicar que este principio fue desarrollado a profundidad en el precedente de observancia obligatoria emitida por la Sala Plena del TSC, a través de la Resolución de Sala Plena 001-2019-SERVIR/TSC, el cual será objeto de análisis a profundidad en el Título III del presente libro.
Sin perjuicio de ello, resulta necesario definir los alcances y los presupuestos básicos del principio de tipicidad, el cual sigue la regla tradicional nullum crimen nulla poena sine lege, es decir, que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan un tipo penal, administrativos o disciplinarios.
Además de la reserva legal exigida por este principio (regulación de los tipos mediante norma con rango de ley), es necesario que los tipos objeto de imputación sean lo suficientemente precisos para que cualquier ciudadano de formación básica comprenda, sin dificultad, lo que se está proscribiendo con el objetivo de que entienda las consecuencias jurídicas en las que podría incurrir. En ese sentido, la vaguedad en la definición de los elementos del supuesto de hecho objeto de la imputación terminaría vulnerando el principio de tipicidad.
En efecto, el principio de tipicidad exige que las conductas consideradas como faltas estén definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción aplicable[1]. En efecto:
[…] la exigencia de que tanto los comportamientos prohibidos, o preceptuados, como las sanciones a imponer, sean descritos clara o inequívocamente, de forma que no se genere inseguridad jurídica[2].
Si bien uno de los presupuestos exigibles en el principio de tipicidad es la reserva legal, esta no es absoluta; ya que, en efecto, existe la posibilidad que los supuestos de hecho objeto de sanción sean regulados vía reglamento. Respecto de la precisión de las normas legales y el carácter complementario o colaborativo de las disposiciones reglamentarias de desarrollo, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
[…] Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través de los reglamentos respectivos, como se infiere del artículo 168° de la Constitución. La ausencia de una reserva de ley absoluta en esta materia, como indica Alejandro Nieto (Derecho administrativo sancionador, Editorial Tecnos, Madrid 1994, Pág. 260), provoca, no la sustitución de la ley por el reglamento, sino la colaboración del reglamento en las tareas reguladoras, donde actúa con subordinación a la ley y como mero complemento de ella.[3] (Énfasis agregado).
En efecto, el principio de tipicidad que constituye una manifestación del principio de legalidad exige que las conductas consideradas como faltas estén definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción aplicable[4].
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De otro lado, no se debe soslayar que el principio de tipicidad requiere de manera imperativa realizar un juicio de subsunción, es decir, durante el procedimiento administrativo disciplinario, es necesario encuadrar la conducta del presunto infractor con el supuesto de hecho objeto de imputación. Al respecto, la Segunda Sala del TSC apunta lo siguiente:
[…] el principio de tipicidad no se satisface únicamente cuando la Entidad cumple con la imputación de una falta administrativa al administrado, sino que los hechos imputados deben subsumirse en los supuestos previstos en la norma jurídica, cumpliendo cabalmente con el ejercicio de subsunción, caso contrario, si los hechos no se configuran en la norma jurídica imputada, no dará lugar a las consecuencias jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico […].[5] (Énfasis agregado).
En el caso particular del Procedimiento Administrativo Disciplinario, en el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, establece un catálogo de faltas disciplinarias que se sancionan con suspensión, destitución y remisión expresa; además, se regulan faltas disciplinarias en el artículo 98 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, conforme con el literal a, del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil. Asimismo, se contemplan las faltas reguladas en los artículos 99 y 100, que deben subsumirse de manera sistemática con el literal q, del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil[6].
En ese marco, existe una obligación de los actores del PAD (Secretaría Técnica-PAD, órgano instructor y sancionador, respectivamente), ex ante de la elaboración del informe de precalificación, con el acto de instauración y antes de resolver la imposición de una sanción, de describir de manera suficientemente clara y precisa cuál es la falta prevista en la ley que es objeto de imputación (y cuando fuere el caso, precisar la disposición reglamentaria que la complementa).
Asimismo, se debe indicar cuál es la conducta atribuida al presunto infractor que configura la falta imputada, cuáles son los hechos que con base en el principio de causalidad configuran la conducta pasible de sanción. En consecuencia, no solo se trata de citar textualmente normas y/o citar doctrina para satisfacer el principio de tipicidad, es necesario justificar la relación directa entre los hechos, la acción/omisión del presunto infractor y el supuesto de hecho establecido como falta disciplinaria; en caso contrario, se estaría frente a la vulneración del principio de tipicidad (taxatividad).
A nivel jurisprudencial, respecto al principio de tipicidad, el máximo intérprete de la Constitución Política señala lo siguiente, entre otros aspectos:
El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.[7] (Énfasis agregado).
Asimismo, cabe mencionar que el principio de tipicidad está estrechamente relacionado con el derecho de defensa, en tanto que su observancia permite el respeto al debido procedimiento, conforme lo señalado por el Tribunal Constitucional:
[…] queda clara la pertinente extrapolación de la garantía del derecho de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con ello la exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador se informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra, información que debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa con descripción suficientemente detallada de los hechos considerados punibles que se imputan, la infracción supuestamente cometida y la sanción a imponerse, todo ello con el propósito de garantizar el derecho constitucional de defensa.[8] (Énfasis agregado).
En virtud a lo expuesto, y considerando como base los conceptos planteados por el notable Morón Urbina[9], es factible afirmar que el principio de tipicidad aplicado al PAD exige la concurrencia de cuatro presupuestos:
a. Forma
La reserva de ley para la descripción de aquellas conductas (supuestos de hecho/faltas disciplinarias) pasibles de una sanción disciplinaria.
b. Descripción
La exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las faltas disciplinarias objeto de sanción.
c. Subsunción
Tanto la Secretaría Técnica-PAD como las autoridades del procedimiento tienen la obligación de realizar un eficiente juicio de subsunción (encuadramiento de la acción/omisión cometida por el presunto infractor respecto a el supuesto de hecho), siendo imperativo que se configuren cada uno de los elementos que contiene la falta disciplinaria.
d. No analogías
La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la aplicación de los supuestos de hechos descritos como faltas disciplinarias.
En resumen, se presenta el siguiente diagrama, en el cual se advierten los presupuestos necesarios que el principio de tipicidad exige.
[1] Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, expuesta en el Expediente 05487-2013-AA/TC (fundamento 8).
[2] Gómez Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo. 3.ª edición. Pamplona: Editorial Aranzadi, 2013, p. 159.
[3] Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 2050-2002-AA/TC (fundamento 9).
[4] Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente 05487-2013-AA/TC (fundamento 8).
[5] Resolución 001693-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala (fundamento 39).
[6] De conformidad con la Resolución de Sala Plena 006-2020-SERVIR/TSC, precedente administrativo sobre la adecuada imputación de las infracciones a la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, en el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
[7] Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 05719-2005-AA/TC (fundamento 4). Concordante con la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 06301-2006-AA/TC (fundamento 11).
[8] Sentencia emitida en el Expediente 02098-2010- PA/TC (fundamento 14).
[9] Morón Urbina, Juan Carlos. «Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la administración pública en la ley peruana». En Revista Advocatus. Nueva Época 13, (2005), p. 231.
