Sumario: 1. Antecedentes, 2. Breve concepto del acto administrativo, 3. Validez y ejecutoriedad de los actos administrativos 4. Nulidad, 5. Conclusiones.
Es motivo de rubor ajeno para un jurista presenciar una pugna por la titularidad del Ministerio Público, entidad que —paradójicamente— es defensor de la legalidad, conforme al artículo 159 de la Constitución.
Ahora bien, no se pretende en las siguientes líneas echar leña al fuego ni tomar posición de índole político alguno; pues ello sería ocioso y sesgado en el análisis serio que amerita la presente situación. Consideremos que el caso que nos importa compromete a los cimientos de una de las principales instituciones de la correcta administración de justicia y buen gobierno. Por el contrario, el propósito de las presentes líneas consiste en realizar un análisis desde la estricta perspectiva del derecho administrativo.
1. Antecedentes
En primer lugar, debemos recordar que mediante Resolución 089-2024-Pleno-JNJ, del 23 de mayo de 2024, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) ordenó:
destituir a la señora Liza Patricia Benavides Vargas del cargo de Fiscal Suprema y, en consecuencia, en el cargo de Fiscal de la Nación.
Al haber quedado vacante la titularidad de Fiscalía de la Nación (FN), mediante Resolución de la Junta de Fiscales Supremos 058-2024-MP-FN-JFS del 21 de octubre de 2024, se eligió a la fiscal Delia Milagros Espinoza Valenzuela como Fiscal de la Nación para el periodo 2024-2027.
Posteriormente, la JNJ, mediante Resolución 231-2025-JNJ del 12 de junio de 2025 declaró la nulidad de oficio de todo lo actuado, retrotrayéndose el estado procedimental hasta la emisión del informe de instrucción, dejándose sin efecto la medida disciplinaria de destitución impuesta a la acotada administrada.
Lo anterior representa el escenario jurídico que nos importa en esta oportunidad. De esta manera, tenemos que hay una fiscal a cargo de la FN desde el año pasado y una fiscal restituida, ex titular del mismo cargo que aspira a retornar al mismo bajo su interpretación de la resolución que declara nula su destitución.
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2. Breve concepto del acto administrativo
Como prolegómeno, debemos enmarcar la labor del Ministerio Público dentro de la función administrativa. Si bien tal entidad tiene como característica el ser actor dentro del ámbito judicial, para el cumplimiento de esta labor, sus funciones se desarrollan de manera orgánica en el plano administrativo.
En efecto, tenemos que el artículo I del Título Preliminar del Decreto Supremo 004-2019-JUS, que aprueba el TÚO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) supera la tradicional teoría sobre la separación tripartita del poder[1] para dar espacio a los organismos constitucionalmente autónomos para que estos puedan mantener su independencia funcional, presupuestaria y organizacional respecto de su relación y actividades frente a otras esferas del Estado[2].
Se tiene que el artículo 1 del TÚO de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala que se considerará como acto administrativo aquellas declaraciones de las entidades que estén destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados en situaciones concretas[3]. Entonces, qué duda cabe que las resoluciones materia de la controversia suscitada entre ambas fiscales son de carácter administrativo en tanto a que atañen a la respectiva pertenencia de ambas como fiscales dentro de la estructura de la entidad, con sus deberes, derechos y obligaciones.
3. Sobre la validez y ejecutoriedad de los actos administrativos
Como requisitos de validez del acto administrativo, la LPAG nos señala en su artículo 3° que estos son los siguientes: (i) competencia; (ii) objeto o contenido; (iii) finalidad pública; (iv) motivación y; (v)procedimiento regular.
Debe señalarse que, independientemente de que el acto administrativo en cuestión adolezca o no de vicio alguno, el legislador ha preferido que, mediante el artículo 9 de la LPAG, se presuma la validez del acto en tanto no haya sido declarada su nulidad. Por ello, el artículo 8 de la LPAG se limita a señalar que es válido el acto dictado conforme al ordenamiento jurídico. Ello denota que es un deber imperativo para la administración pública actuar con legalidad y permite que nosotros, los administrados, podamos confiar en tal rectitud[4].
Tenemos, entonces que ni la Resolución de la Junta de Fiscales Supremos 058-2024-MP-FN-JFS ni la Resolución 231-2025-JNJ han sido anuladas; por lo que, conforme al artículo 203 de la LPAG ambas tienen carácter ejecutable y plenos efectos jurídicos para sus respectivas destinatarias. Así, su ejecutable consiste en reconocer la investidura que cada uno de estos actos otorga a Espinoza Valenzuela y Benavides Vargas, respectivamente.
¿Existe algún tipo de incongruencia en que ambas resoluciones subsistan en el mismo espacio? Lo dudamos y descartamos. Como se acotó previamente, uno de los requisitos para otorgar validez a los actos administrativos tiene que ver con el plano de la competencia de la autoridad que lo emite. Ello guarda relación tanto con el principio de legalidad como el de ejercicio legítimo del poder, ambos previstos en los numerales 1.1 y 1.17 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG.
Se tiene que, en lo que respecta a la competencia de la Junta de Fiscales Supremos, tanto el artículo 158 de la Constitución como el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo 052) son enfáticos al señalar que esta elige al Fiscal de la Nación entre los fiscales supremos para que actúe como su presidente.
En otro extremo, sobre la competencia de la JNJ, tenemos que el artículo 154 de la Norma del Estado, y el artículo 2 de su respectiva Ley Orgánica (Ley 30916) le permiten ser competente en el nombramiento de los fiscales que ameriten previo concurso público. Adicionalmente, dichos dispositivos le otorgan competencia para que destituya a los fiscales supremos.
Puede verse que, en lo que respecta a las atribuciones de la Junta de Fiscales Supremos, estas aterrizan válidamente cuando se elige a Espinoza Valenzuela como fiscal de la Nación. En lo propio de la JNJ, la competencia de esta alcanza a que se reinstaure a Benavides Vargas al cargo de fiscal suprema. De esta manera, no resultaría acorde a derecho que la JNJ determine la investidura de la FN, al no encontrarse dentro de su competencia administrativa ni constitucional.
4. Sobre los efectos de la nulidad administrativa
Sobre la potestad anulatoria en sede administrativa, el profesor Morón Urbina, señaló lo siguiente: «Si, como se sabe, la Administración Pública está sujeta al principio de legalidad, y ello constituye antecedente necesario para cualquier interés público de su actuación, no se podría entender cómo un acto reconocidamente inválido no podrá nunca satisfacer el interés que anima a la Administración Pública. Es por ello que la posibilidad de la anulación de oficio implica en verdad una vía para la restitución de la legalidad afectada por un acto administrativo»[5]
El anterior extracto rescata que la capacidad de revisión de oficio de los actos administrativos no debe importar un criterio de oportunidad u interés para el ente administrativo; sino, velar por el buen funcionamiento y congruencia de la adecuada administración. Por tal razón el legislador habría preferido la conservación del acto administrativo, a no ser que la legalidad afectada sea sumamente grave como para que pase desapercibida.
Debe precisarse el alcance de la nulidad de acto administrativo desarrollado en el artículo 12 de la LPAG. En primer lugar, se tiene que, pese a que los efectos de la declaración de nulidad puedan retrotraerse al momento procedimental en que se detectó el vicio, ello no afectará los derechos adquiridos de buena fe por terceros. En caso de que el acto viciado se hubiese consumado o sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto, con la posibilidad de que el afectado solicite indemnización por el daño ocasionado por la autoridad.
Se tiene, entonces que, incluso si la Resolución 231-2025-JNJ declaró nula la destitución de Benavides Vargas, ello no enerva la naturaleza de hecho consumado de buena fe a la elección de Espinoza Valenzuela por el órgano competente. Por ello, sería contrario al buen funcionamiento del Ministerio Público que la JNJ altere directamente la titularidad la FN.
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5. Conclusiones
Mediante estas breves líneas se ha pretendido entender el problema planteado por las fiscales Benavides y Espinoza y analizado cómo el derecho administrativo puede brindar una solución clara e imparcial en la relación de los mandatos de los organismos constitucionalmente autónomos involucrados: Ministerio Público y Junta Nacional de Justicia.
El acto administrativo, como declaración de la autoridad, tiene efectos que son autónomos al deseo de su emisor; pues están dirigidos a un administrado como destinatario. Es por ello que sus efectos son plenos hasta que se declare lo contrario. En lo que respecta a Benavides y Espinoza, cada una tiene sus respectivas resoluciones, ambas igualmente válidas; pero con distintos alcances en tanto a la competencia del órgano emisor.
Finalmente, tengamos presente que la vigencia del Estado de derecho requiere que, precisamente, sea el derecho el que de forma objetiva y desapasionada ordene al poder y sepa mantener los linderos pertinentes para evitar su captura, especialmente en lo que respecta a sus sensibles altas esferas de la administración pública y entidades que conforman la república.
* Abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Profesor en Derecho Administrativo y Derecho Procesal Administrativo en la Universidad Tecnológica del Perú. Presidente de la Comisión de Derecho Administrativo y Procedimientos Administrativos del Colegio de Abogados de Lima para el periodo 2024-2025.
[1] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décimo séptima edición. Gaceta Jurídica, 2023, Tomo I. pp. 35-36
[2] Guzmán Napuri, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Primera edición. Ediciones Caballero Bustamante. 2011. pp.12-20
[3] Huapaya Tapia, Ramón. Propuesta de una nueva interpretación del concepto de Acto Administrativo contenido en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Revista de Derecho Administrativo (9). Círculo de Derecho Administrativo. 2010.pp.115-133
[4] MORON URBINA. Óp. Cit. pp.264-266.
[5] MORON URBINA. Óp. Cit. Tomo II.pp. 165
