¿Cuáles son las diferencias entre empleo público y empleo privado?

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo Esencial del Derecho». Ahí destaca el libro El derecho de la función pública y el servicio civil. Nociones fundamentales (Lima, 2019), escrito por la presidenta ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Janeyri Boyer Carrera. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, las principales diferencias entre el empleo público y el empleo privado.

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1. El interés público y el interés privado

Las reglas que desarrollan la función pública se relacionan con las funciones encomendadas a los «trabajadores del Estado», las que, a su vez, responden al desarrollo o tutela de los intereses generales. En el caso de los trabajadores del sector privado, el objeto de configuración son las relaciones entre el interés privado de los particulares empresarios y los trabajadores a su servicio.

El servidor público, a diferencia del trabajador privado, queda sometido a un estatuto de la función pública, es decir a un conjunto de reglas de cumplimiento obligatorio, de derechos y obligaciones distintos a los que tienen los trabajadores del ámbito privado. También estarían premunidos de unas garantías —como la estabilidad en el cargo— que le permiten permanecer en su puesto pese a los vaivenes políticos, ajustarse al principio de legalidad o juridicidad y neutralidad pese a recibir órdenes de gobierno o de su superior jerárquico que sean contrarias al orden jurídico, y generar predictibilidad en los administrados.

2. La subordinación laboral y el principio de jerarquía

La subordinación en el derecho laboral privado es un vínculo jurídico entre el deudor y el acreedor del trabajo, en virtud del cual, el primero le ofrece su actividad al segundo y le confiere el poder de conducirla. Los aspectos centrales del concepto son la sujeción y la dirección. El poder de dirección permitiría al empleador dirigir, fiscalizar y sancionar al trabajador.

Los servidores públicos rigen su actuación según los principios de jerarquía —reciben órdenes de sus superiores jerárquicos— y competencia —ejercen las funciones que le han sido expresamente encomendadas en las normas que rigen su puesto o cargo, ya sea de director de un órgano, de profesional de una unidad orgánica o titular de una entidad—. No obstante, el principio de legalidad define, en última instancia, la actuación del servidor público. Esto quiere decir que el servidor ajusta su actuación al ordenamiento jurídico, más que a las órdenes de los jefes inmediatos. Por ello la estabilidad en el servicio civil es tan importante y se reconoce la tutela constitucional de la carrera administrativa, porque protege la imparcialidad u objetividad de la actividad pública, o del servidor público frente a un ejercicio abusivo del poder por parte de los superiores jerárquicos.

3. La subordinación laboral del trabajador privado y la vinculación al ordenamiento jurídico del servidor público

Los servidores públicos rigen su actuación por el principio de legalidad y juridicidad, de tal forma que sus competencias, funciones y facultades vienen predeterminadas por el ordenamiento jurídico público. Los trabajadores privados si bien deben respetar la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, rigen su actuación por las reglas de la empresa y el denominado «principio de dirección».

Todos los servidores públicos tienen un vínculo con el Estado que, con independencia de que sea una designación o contrato, los habilita para ejercer funciones en nombre y al servicio del Estado. Trabajan para el Estado, entendido como Estado empleador. En este contexto, ¿cómo definiríamos jurídicamente la subordinación en el jefe de Estado o de los congresistas de la República?, ¿o de los titulares de los organismos constitucionalmente autónomos como el Tribunal Constitucional, de los gobernadores regionales, e incluso, de los organismos públicos como los organismos reguladores? Todos ellos se encuentran vinculados indefectiblemente a la Constitución y a las leyes. La autonomía constitucional —en el caso de los organismos constitucionales— y la independencia técnica —en el caso de los organismos públicos— les permite actuar conforme al mandato de sus normas de creación, y a las políticas de Estado.

4. Las remuneraciones y las compensaciones

La remuneración es una retribución otorgada en el contrato. Esto quiere decir que el deudor ofrece su trabajo a un tercero, quien es el titular de lo que este produce, a cambio del pago de una retribución. Se destaca su carácter contraprestativo y los bienes en que se materializa. Los bienes o el pago pueden efectuarse en dinero o en especie. En todo caso, la remuneración es de libre disposición, pero si se tratara de objetos, estos se aceptarán si sirven para el consumo del trabajador o si este puede venderlos sin dificultad a un precio equivalente a la suma adeudada.

En el empleo público se prevé la existencia de cargos ad honorem o de miembros de comisiones consultivas en las altas direcciones de algunas entidades públicas. Tienen las mismas funciones que los asesores remunerados, gozan de las mismas atribuciones y se encuentran sometidos a idénticas responsabilidades en el ejercicio de sus funciones.

Las remuneraciones, o también llamadas compensaciones, en el sector público, responden a escalas remunerativas definidas por el propio Estado, específicamente, por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas. Los incrementos remunerativos responden a políticas de Estado y se asocian a la progresión del servidor en los niveles de carrera, a algún otro criterio objetivo o de política de Estado respecto de un colectivo —como, por ejemplo, policías o profesores—, no a negociaciones individuales. Aunque de un tiempo a esta parte, como veremos más adelante, también obedecen a pactos colectivos, pero no a negociaciones unipersonales.

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Bajo este análisis es posible inferir que el denominado derecho de la función pública incorpora categorías del derecho del trabajo en la definición de los derechos laborales de los servidores públicos. Sin embargo, no existe identidad en el tratamiento que hace el ordenamiento jurídico a los servidores públicos como sucede con los trabajadores privados. El Estado no es una empresa, aunque cuente con personería jurídica de derecho público.

Los servidores públicos deben ser los más idóneos para el servicio con independencia de si militan o no en un partido político. Los funcionarios públicos y los políticos no pueden servir a sus intereses privados con recursos públicos. Deben actuar con ética y conforme al ordenamiento jurídico, y ser castigados conforme a reglas disciplinarias previamente establecidas (conforme a los principios de legalidad y tipicidad). El derecho público, a diferencia del derecho privado, debe otorgar garantías para salvaguardar el adecuado funcionamiento de la administración pública.

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