Estimados colegas, compartimos la Opinión Jurídica 008-2024-JUS/DGDNCR, que forma parte del Boletín 01-2024-DGDNCR de la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Minjus. Este boletín busca difundir los principales criterios contenidos en las opiniones jurídicas emitidas por esta Dirección General en el primer trimestre del 2024.
Conclusiones: Con relación a la primera consulta: ¿Es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades o que se requieran para tramitar solicitudes de acceso a la información pública, atendiendo a lo establecido en el artículo 138 del TUO de la Ley N° 27444? La ley establece expresamente en el numeral 2 del artículo 138 que la labor personalísima del fedatario de comprobar y autenticar la fidelidad del contenido de la copia, se emplea en los procedimientos propios de la entidad; por lo que no es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades. No obstante, al tratarse de solicitudes de acceso a la información pública, se trataría de autenticación de las copias de los documentos producidos por la entidad para ser entregados a otras entidades. Por lo que, en este caso será viable siempre que las solicitudes de acceso a la información pública, se enmarque en información creada o producida por la propia entidad, a la que le es solicitada.
Con relación a la segunda consulta, si ¿Los fedatarios deben pertenecer a la unidad orgánica encargada del trámite documentario de la entidad o la que haga sus veces o podría pertenecer a otras dependencias?». Al respecto, si bien el TUO de la LPAG establece que el fedatario está adscrito a la Unidades de Recepción Documental. No obstante, esta adscripción no supone una pertenencia a dicha unidad, es decir no necesariamente el fedatario forma parte de la estructura orgánica de la unidad de recepción documental, sino que está referido al nexo jurídico de alineamiento a las funciones que desempeña dicha oficina, en tanto se encuentra vinculado funcionalmente.
Respecto a la tercera consulta, si ante una solicitud de autenticación presentada por un servidor sobre un documento emitido por alguna de las autoridades de la entidad. ¿Se debe proceder conforme al artículo 139° del TUO de la Ley N° 27444, y solo en caso de imposibilidad demostrada de dicha autoridad, será viable requerir su autenticación a un fedatario?». Sobre el particular, el TUO de la LPAG no establece un orden de prelación entre el régimen de fedatarios y la potestad administrativa de los funcionarios de autenticar sus actos propios, es decir ambos supuestos no son excluyentes entre sí, por lo que se podría optar por cualquiera de las dos formas de certificar la autenticidad de los documentos.
Boletín 01 -2024-DGDNCR
Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria
OPINIONES JURÍDICAS
Opinión Jurídica N° 008-2024-JUS/DGDNCR
Consulta respecto a la interpretación del artículo 138 y 139 del TUO de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por DS 004-2019-JUS.
Consultante: Servicio de Administración Tributaria de Trujillo
Consulta: ¿Es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades o que se requieran para tramitar solicitudes de acceso a la información pública, atendiendo a lo establecido en el artículo 138 del TUO de la Ley N° 27444? ¿Los fedatarios deben pertenecer a la unidad orgánica encargada del trámite documentario de la entidad o la que haga sus veces o podría pertenecer a otras dependencias?
Ante una solicitud de autenticación presentada por un servidor sobre un documento emitido por alguna de las autoridades de la entidad. ¿Se debe proceder conforme al artículo 139° del TUO de la Ley N° 27444, y solo en caso de imposibilidad demostrada de dicha autoridad, será viable requerir su autenticación a un fedatario?»
Contenido:
- El TUO de la LPAG establece como presupuesto para que un documento tenga la condición de «público», el haber sido emitido válidamente por los órganos de las entidades. Entendiéndose por válidamente emitido el que i) haya sido otorgado, autorizado o suscrito por una autoridad pública; ii) que cumpla las formalidades legales previstas; y, c) que la autoridad lo haya otorgado en ejercicio de sus funciones.
- Entre estas premisas, un documento público será todo aquel documento que haya sido emitido por un funcionario público en virtud de las potestades que se le han encomendado. Dicho esto, en el caso de las Administraciones Públicas, serán documentos públicos aquellas declaraciones de estas organizaciones públicas que traigan como consecuencia la producción de efectos jurídicos en el ejercicio de una potestad administrativa y que, además, pueden declarar la voluntad, juicio, conocimiento o deseo de la administración.
- Cabe traer a colación lo señalado por el artículo 138 del TUO de la LPAG, el cual ha previsto el régimen de fedatarios que debe establecerse en las distintas Administraciones Públicas del Estado, cuya función principal es la de comprobar y autenticar, previo cotejo entre el original que exhibe el administrado y la copia presentada, la fidelidad del contenido de esta última para su empleo en los procedimientos administrativos a cargos de la entidad.
- Adicionalmente, la norma administrativa ha previsto, en su artículo 139, la potestad administrativa para autenticar actos propios. Precisando que la facultad de autenticación atribuida a los fedatarios, no afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido. En este caso, lo que la ley hace es reconocer que cualquier autoridad administrativa, mediante su firma, puede certificar la autenticidad de sus propios actos que hayan emitido.
- Teniendo todo esto presente, es correcto señalar que, tanto el numeral 49.1.1 del párrafo 49.1 del artículo 49, el artículo 138 y 139 del TUO de la LPAG, han señalado supuestos y condiciones para autenticar las copias de los documentos públicos o privados. En ese sentido, el primer caso supone establecer la autenticidad de la copia de un documento —público o privado— a través de la Declaración Jurada del propio administrado. Por su parte, lo regulado en el artículo 138 y 139 del TUO de la LPAG supone que la autentificación de una copia este documento público o privado se realice, de acuerdo al artículo 138, a través de un fedatario de la Administración Pública o, de acuerdo al artículo 139, por la propia autoridad que emitió el acto.
- Respecto a la primera consulta del SATT, referida a:
¿Es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades o que se requieran para tramitar solicitudes de acceso a la información pública, atendiendo a lo establecido en el artículo 138 del TUO de la Ley N° 27444?.
- Se aprecia que esta consulta engloba dos supuestos: 1) ¿Es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades?
- De acuerdo a lo expuesto precedentemente se ha indicado que, entre otras las funciones de los fedatarios se enmarcan, a la autenticación de las copias de los documentos que los administrados deban presentar ante la entidad o la de certificar, a pedido de los administrados, firmas para las actuaciones administrativas internas de la entidad. Ello en razón a que, la ley establece expresamente en el numeral 2 del artículo 138 que la labor personalísima del fedatario de comprobar y autenticar la fidelidad del contenido de la copia, se emplea en los procedimientos de la entidad.
En lo que respecta al segundo supuesto de la primera consulta 2) «(…) o que se requieran para tramitar solicitudes de acceso a la información pública». Este supuesto es distinto al anterior, y se trataría de «la autenticación de las copias de los documentos producidos por la entidad para ser entregados a otras entidades». En consecuencia, será viable siempre que las solicitudes de acceso a la información pública, se enmarque en información creada o producida por la propia entidad, a la que le es solicitada.
Con relación a la segunda consulta, el SATT ha preguntado lo siguiente:
«2) ¿Los fedatarios deben pertenecer a la unidad orgánica encargada del trámite documentario de la entidad o la que haga sus veces o podría pertenecer a otras dependencias?»
El numeral 1 del artículo 138 del TUO de la LPAG señala que cada entidad designa a los fedatarios institucionales, los cuales serán adscritos a las unidades de recepción documental de la Administración y se designarán en número proporcional a sus necesidades de atención. Además, se resalta que dichos funcionarios brindarán dichos servicios gratuitamente y sin exclusión de sus labores ordinarias.
De esta suerte, con relación a la consulta formulada por parte del SATT, conviene precisar que el TUO de la LPAG ha establecido que el fedatario está adscrito a la Unidades de Recepción Documental. No obstante, esta adscripción no supone que forme parte de la estructura orgánica de esa unidad, pero si se encuentra vinculado funcionalmente.
En consecuencia, la adscripción a la que se refiere el numeral 1 del artículo 138 del TUO de la LPAG, no necesariamente lo hace como una relación de pertenencia del funcionario público a la unidad de recepción documental, sino que más bien, lo hace refiriéndose a un nexo jurídico de alineamiento a las funciones que desempeña dicha oficina.
Finalmente, con relación a la última consulta, referida en los siguientes términos:
«3) Ante una solicitud de autenticación presentada por un servidor sobre un documento emitido por alguna de las autoridades de la entidad. ¿Se debe proceder conforme al artículo 139 del TUO de la Ley N° 27444, y solo en caso de imposibilidad demostrada de dicha autoridad, será viable requerir su autenticación a un fedatario?»
El artículo 138 del TUO de la LPAG ha establecido el régimen de fedatarios de una entidad pública, la misma que de acuerdo a la facultad conferida por la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, podrá elaborar un reglamento interno que establezca los requisitos, atribuciones y demás normas relacionadas con el desempeño de las funciones de fedatario.
Ahora bien, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 138 del TUO de la LPAG, el artículo 139 lo que ha hecho es reconocer la potestad administrativa de las propias autoridades para dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos han emitido; en virtud a la potestad en su condición de funcionario público de certificar, mediante su firma, la autenticidad de los documentos expedidos por su área.
En ese sentido, teniendo en cuenta que el TUO de la LPAG no establece un orden de prelación entre el régimen de fedatarios y la potestad administrativa de los funcionarios de autenticar sus actos propios, es decir que ambos supuestos no son excluyentes entre sí, por lo que se podría optar por cualquiera de las dos formas de certificar la autenticidad de los documentos, ya sea a través de los fedatarios de una entidad pública y la otra, a través del propio emisor del documento público
Conclusiones:
Con relación a la primera consulta: ¿Es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades o que se requieran para tramitar solicitudes de acceso a la información pública, atendiendo a lo establecido en el artículo 138 del TUO de la Ley N° 27444? La ley establece expresamente en el numeral 2 del artículo 138 que la labor personalísima del fedatario de comprobar y autenticar la fidelidad del contenido de la copia, se emplea en los procedimientos propios de la entidad; por lo que no es viable la autenticación de documentos que sean requeridos por servidores de la entidad para atender solicitudes de otras entidades. No obstante, al tratarse de solicitudes de acceso a la información pública, se trataría de autenticación de las copias de los documentos producidos por la entidad para ser entregados a otras entidades. Por lo que, en este caso será viable siempre que las solicitudes de acceso a la información pública, se enmarque en información creada o producida por la propia entidad, a la que le es solicitada.
Con relación a la segunda consulta, si ¿Los fedatarios deben pertenecer a la unidad orgánica encargada del trámite documentario de la entidad o la que haga sus veces o podría pertenecer a otras dependencias?». Al respecto, si bien el TUO de la LPAG establece que el fedatario está adscrito a la Unidades de Recepción Documental. No obstante, esta adscripción no supone una pertenencia a dicha unidad, es decir no necesariamente el fedatario forma parte de la estructura orgánica de la unidad de recepción documental, sino que está referido al nexo jurídico de alineamiento a las funciones que desempeña dicha oficina, en tanto se encuentra vinculado funcionalmente.
Respecto a la tercera consulta, si ante una solicitud de autenticación presentada por un servidor sobre un documento emitido por alguna de las autoridades de la entidad. ¿Se debe proceder conforme al artículo 139° del TUO de la Ley N° 27444, y solo en caso de imposibilidad demostrada de dicha autoridad, será viable requerir su autenticación a un fedatario?». Sobre el particular, el TUO de la LPAG no establece un orden de prelación entre el régimen de fedatarios y la potestad administrativa de los funcionarios de autenticar sus actos propios, es decir ambos supuestos no son excluyentes entre sí, por lo que se podría optar por cualquiera de las dos formas de certificar la autenticidad de los documentos.
Comentarios: Régimen de fedatarios en el TUO de la LPAG
El artículo 138 del TUO de la LPAG, regula el régimen de fedatarios que debe establecerse en cada entidad de la administración pública, cuya labor personalísima consiste en comprobar y autenticar, previo cotejo entre el original que exhibe el administrado y la copia presentada, la fidelidad del contenido de esta última para su empleo en los procedimientos administrativos a cargo de la entidad.
Por su parte, el numeral 1 del artículo 138 del TUO de la LPAG, señala que cada entidad designa fedatarios institucionales adscritos a sus unidades de recepción documental, en número proporcional a sus necesidades de atención. Ello debe concordarse con lo dispuesto en la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG que señala que «cada entidad podrá elaborar un reglamento interno en el cual se establecerá los requisitos, atribuciones y demás normas relacionadas con el desempeño de las funciones de fedatario».
Así también, el numeral 48.3 del artículo 48 del Decreto Supremo N° 029-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1412, que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y establece disposiciones sobre las condiciones, requisitos y uso de las tecnologías y medios electrónicos en el procedimiento administrativo; establece que «cada entidad elabora o actualiza una norma interna en la cual se establecen los requisitos, atribuciones y demás disposiciones relacionadas con el desempeño de las funciones del fedatario institucional en la autenticación de documentos escaneados en soporte digital, atendiendo lo establecido en el artículo 138 del TUO de la Ley N° 27444».
De lo previsto en el artículo 138 del TUO de la LPAG, se puede determinar, como funciones de los fedatarios, los siguientes supuestos5:
a. Autenticación de los documentos que los administrados deseen presentar ante la entidad;
b. Autenticación de las copias de los documentos producidos por la entidad para ser entregados a otras entidades, o a sus destinatarios. Se entiende que en este caso el fedatario da fe de los documentos producidos por la entidad para ser proporcionados de oficio por ejemplo, notificaciones, o a pedido de parte, como es el caso de solicitudes de acceso a la información).
En este supuesto, el fedatario está prohibido de fedatear, certificar o autenticar (dichos términos tienen la misma significación) documentos particulares de los administrados para ser empleados ante otras entidades, ni tampoco fedatear copias de documentos públicos de otras entidades; pues, como se ha indicado, los documentos comprobados y autenticados por el fedatario, se emplean en los procedimientos administrativos a cargo de la entidad.
c. Certificar, a pedido de los administrados, firmas para las actuaciones administrativas.
Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 138 del TUO de la LPAG, el artículo 139 lo que ha hecho es reconocer la potestad administrativa de las propias autoridades para dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos han emitido; en virtud a la potestad en su condición de funcionario público de certificar, mediante su firma, la autenticidad de los documentos expedidos por su área.
En ese sentido, teniendo en cuenta que el TUO de la LPAG no establece un orden de prelación entre el régimen de fedatarios y la potestad administrativa de los funcionarios de autenticar sus actos propios, es decir que ambos supuestos no son excluyentes entre sí, por lo que se podría optar por cualquiera de las dos formas de certificar la autenticidad de los documentos, ya sea a través de los fedatarios de una entidad pública y la otra, a través del propio emisor del documento público.
Nilda Sullon Barreto
Experta Legal
Dirección de Desarrollo Jurídico y Calidad Regulatoria
