Derechos de control ciudadano: revocatoria y remoción de autoridades

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Los derechos fundamentales (2017, PUCP) del exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento de ese texto que explica, de manera ágil y sencilla, el derecho de control. ¡Los animamos a leer el libro!


1. Concepto

De acuerdo al inciso 17 del artículo 2 y el artículo 31 de nuestra Constitución, la revocación y remoción de autoridades, así como la demanda de rendición de cuentas son derechos de control que los ciudadanos pueden ejercer.

Estos derechos constituyen una forma de participación en la vida política (democracia semidirecta) y se sustentan en el hecho de que las autoridades y funcionarios ejercen un mandato limitado. Es decir, así como la ciudadanía elige a las autoridades y les otorga un mandato para ocupar un cargo público, consecuencia natural de dicho mandato es que el mismo pueda ser revocado por la ciudadanía.

El derecho de revocación de autoridades es el que se ejerce respecto de las autoridades elegidas por voto popular. Al respecto, el artículo 21 de la Ley 26300, Ley de Participación y Control Ciudadanos, señala que «Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas», en tanto que el artículo 20 de la misma Ley establece que: «La revocatoria es el derecho que tiene la ciudadanía para destituir de sus cargos a: a) alcaldes y regidores; b) Presidentes [gobernadores] regionales, vicepresidente [vicegobernador] regional y consejeros regionales; c) jueces de paz que provengan de elección popular».

En cambio, según lo establecido en el artículo 27 de la ley citada, el derecho de remoción de autoridades se ejerce sobre los funcionarios designados por el gobierno central o regional en las jurisdicciones regional, departamental, provincial y distrital. El derecho de remoción no comprende a los jefes políticos militares en las zonas declaradas en emergencia.

Ahora bien, si la revocatoria o remoción son aprobadas por la población, las autoridades y funcionarios revocados o removidos están impedidos de ocupar nuevamente cargo público. Este impedimento no es absoluto sino relativo. En dicho sentido, en el caso del ejercicio del derecho de revocatoria, la autoridad no puede volver a postular a ningún cargo en la entidad de la que ha sido revocada en la elección siguiente (sea esta regional o municipal, según corresponda). De igual manera, la autoridad revocada no puede ingresar a la entidad de la cual fue revocada bajo ninguna forma de contratación (laboral, civil o administrativa), al menos hasta que culmine el período para el cual fue elegida. Esta regla no resulta aplicable en el caso de autoridades que al momento de postular hayan sido trabajadores a plazo indeterminado, en cuyo caso, las autoridades revocadas se reincorporan a sus puestos de trabajo (artículo 29 de la Ley 26300).

En cambio, en el caso de la remoción de funcionarios, la ley es más drástica, ya que establece que los funcionarios removidos no pueden volver a ocupar el mismo cargo en los siguientes cinco años (artículo 30 de la Ley 26300).

Finalmente, la demanda de rendición de cuentas supone el derecho que tienen los ciudadanos para interpelar a las autoridades —tanto las elegidas por voto popular como los funcionarios designados por estas— respecto de la ejecución presupuestal y sobre el uso de los recursos que les fueron asignados. Contrapartida del derecho es que la autoridad interpelada tiene la obligación de dar respuesta al pliego interpelatorio.

Según el artículo 34 de la Ley 26300, para que proceda la demanda de rendición de cuentas, su promotor o promotores deberán acompañar al pliego cuanto menos el 10% de firmas de la población electoral con derecho a voto de la respectiva circunscripción electoral. La norma exige como máximo 25 000 firmas para la procedencia de la demanda de rendición de cuentas.

Cabría agregar que el derecho a demandar la rendición de cuentas coadyuva a transparentar la gestión y manejo de los fondos públicos, así como la necesaria fiscalización de los ciudadanos sobre lo que las autoridades hacen con el dinero que se recauda vía tributos.

2. Alcances

Los derechos de control son típicos derechos políticos que tienen una dimensión individual en cuanto a su titularidad, ya que todos los peruanos somos titulares de los mismos. No obstante, su ejercicio se realiza de manera colectiva, pues para poder lograr que se activen los procesos de revocación, remoción o rendición de cuentas, las solicitudes deben estar respaldadas por las firmas de la ciudadanía conforme a los porcentajes establecidos en los artículos 22, 28 y 34 de la Ley 26300.

La solicitud de revocatoria debe estar fundamentada y acompañada por el 25% de las firmas de los electores de la circunscripción regional o municipal respectiva. Ello da origen a un proceso de consulta a la población a fin de que, mediante su voto, decida si revoca o no revoca el mandato de la autoridad elegida.

En el caso de la remoción de funcionarios, la solicitud procede cuando el Jurado Nacional de Elecciones comprueba que está respaldada por más del 50% de los ciudadanos de la jurisdicción electoral o judicial respectiva.

En esa misma línea, la demanda de rendición de cuentas requiere del respaldo de al menos el 10% de la población electoral con derecho a voto de la respectiva jurisdicción. Sobre el particular, cabe añadir que el artículo 34 de la Ley 26300 establece en 25 000 el número máximo de firmas de adherentes.

Comprobado el número de adherentes requeridos, el derecho produce sus efectos. Esto es, el funcionario queda removido o el pliego interpelatorio se traslada a la autoridad interpelada con la demanda de rendición de cuentas, quien tiene un plazo de sesenta días calendario para absolverla. En este último caso, la autoridad interpelada debe publicar el pliego como su absolución.

Los derechos de control tienen una dimensión institucional evidente, ya que se requiere de instituciones, procedimientos y mecanismos que posibiliten su ejercicio. En dicho sentido, corresponde al sistema electoral coadyuvar al ejercicio de los derechos de control, ya que por un lado se deben comprobar las firmas de adherentes (a cargo de la ONPE), conforme al padrón electoral (proporcionado por el RENIEC), que son etapas esenciales del proceso. La conducción de los procesos antes señalados está bajo responsabilidad del Jurado Nacional de Elecciones, que es la autoridad que rige al sistema electoral.

3. Contenido

Los derechos de revocación y remoción de autoridades y funcionarios tienen un contenido muy claro y definido: se constituyen como facultades ciudadanas para retirar el mandato otorgado por el voto popular en el caso de las autoridades elegidas, o de la confianza ciudadana en el caso de los funcionarios designados.

Por su parte, el derecho a formular una demanda de rendición de cuentas tiene un contenido limitado, dado que el pliego interpelatorio solo se circunscribe a la ejecución del presupuesto o de los fondos asignados y que estén bajo responsabilidad de la autoridad interpelada.

4. Límites

Los límites de los derechos de control derivan primero de su propia configuración legal y luego del principio de seguridad jurídica. Uno y otro inciden en su ejercicio.

Nuestra Constitución reconoce de manera amplia los derechos de control. Sin embargo, el legislador ha limitado —o delimitado, si se prefiere— su ámbito a las autoridades municipales, regionales y jueces de paz, en el caso de la revocatoria; a los funcionarios de los gobiernos central y regional, en el caso de la remoción; y al manejo de los fondos públicos, en el caso de la demanda de rendición de cuentas. Sin embargo, podría objetarse que la configuración legal de los derechos limita demasiado su verdadero campo de acción.

En dicho sentido podría señalarse que la revocatoria también debería proceder respecto de los representantes al Parlamento, e inclusive hacia el mismísimo presidente de la república. Ya que, al menos teóricamente, si ellos fueron elegidos por mandato popular, también podrían ser revocados por el mismo mecanismo.

No obstante, tales limitaciones podrían resultar razonables a la luz del principio de seguridad jurídica, ya que el «temor a la revocatoria» podría incidir de manera negativa en el manejo de los asuntos que dichas autoridades tienen encomendados. Por ello, resultaría adecuada la opción legal adoptada, conforme lo demuestra el no tan lejano proceso de revocatoria de la alcaldesa de Lima Metropolitana.

Otro límite que podría tener el ejercicio de estos derechos viene dado por la configuración de los requisitos y procedimientos para su ejercicio. Los derechos de control se ejercen a través de procedimientos que deben configurarse de tal modo que hagan posible su ejercicio, en lugar de entorpecerlos o vaciarlos de contenido.

En dicho sentido, el establecimiento de requisitos como el número de firmas de adherentes, los plazos, la oportunidad en que deberán ejercerse, formalidades de los documentos, entre otros, deberá ser razonable.

De hecho, los requisitos y procedimientos deberán ser adecuados para el ejercicio de los derechos; necesarios, de modo que faciliten su ejercicio y no lo hagan impracticables; y proporcionales, es decir, su configuración deberá contemplar tanto la optimización del ejercicio de los derechos de control como garantizar que los mismos no entorpezcan la labor de las autoridades elegidas y de los funcionarios designados, puesto que bajo el pretexto del ejercicio del control ciudadano se podría pretender paralizar la gestión de las instituciones del Estado.

5. Jurisprudencia

Exp. N° Resolución 162-2010-JNE, del 12.03.2010

Hechos relevantes del caso

Lombardo Anaya Tiburcio formuló demanda de rendición de cuentas contra el alcalde y todos los regidores del Concejo Distrital de Obas (Huánuco), presentando un pliego interpelatorio sobre la ejecución del presupuesto y recursos asignados.

Relación del caso con el derecho

El Jurado Nacional de Elecciones admite la demanda de rendición de cuentas formulada por Lombardo Anaya, luego de haber solicitado que la misma sea subsanada hasta en dos oportunidades. Asimismo, se da cuenta de que la demanda está acompañada del número de firmas requeridas por la Ley 26300. Se dispone el traslado de la demanda a las autoridades interpeladas a fin de que la absuelvan en un plazo de 60 días calendario.

Exp. N° Resolución 1000-2012-JNE,  del  31.10.2012, integrada mediante Reso- lución 1073-2012-JNE, del 26.11.2012.

Hechos relevantes del caso

Mediante la primera resolución citada convoca a proceso de consulta sobre la revocatoria de las autoridades municipales de Lima Metropolitana. En tanto que con la segunda resolución se precisa que el proceso de revocatoria alcanza a la alcaldesa y a los regidores del Consejo Metropolitano.

Relación del caso con el derecho

Las resoluciones comentadas contienen un análisis respecto del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 26300 para el ejercicio del derecho de revocatoria. Asimismo, se justifica la decisión de establecer un tratamiento diferenciado para el proceso de revocatoria de Lima Metropolitana respecto de otras municipalidades del país por sus especiales características (ser el primer caso de revocatoria en una capital de región, número de habitantes con derecho a voto, número de distritos comprendidos, ser la Capital de la República).

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