¿Cuáles son los derechos colectivos de los servidores civiles?

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo Esencial del Derecho». Ahí destaca el libro El derecho de la función pública y el servicio civil. Nociones fundamentales (Lima, 2019), escrito por la presidenta ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Janeyri Boyer Carrera. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera concisa y sencilla, los derechos colectivos de los servidores civiles. 


La Constitución establece un tratamiento diferenciado sobre la titularidad de los derechos colectivos de los servidores públicos respecto de los trabajadores privados.

Los derechos colectivos reconocidos en el artículo 28 de la Constitución son: sindicación, negociación colectiva y huelga. Sin embargo, en su artículo 42, ubicado en el capítulo sobre Función Pública, encontramos que el constituyente apuntó una redacción diferenciada respecto de los servidores públicos, cuando dispuso que «se reconocen la titularidad sobre los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos» y exceptuó a los «funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional». También exceptuó a los magistrados del Poder Judicial y a los fiscales del Ministerio Público (artículo 153).

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Estas últimas disposiciones se inspirarían en el artículo 1.2 del Convenio 151 OIT, según el cual, «[l]a legislación nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial».

Se podría inferir que el constituyente buscó poner a salvo de un potencial conflicto de intereses a los servidores excluidos de la titularidad sobre los derechos colectivos. Preserva su neutralidad y objetividad en las decisiones que deban adoptar sobre la huelga o la sindicación de los demás servidores civiles, así como —y especialmente— cuando negocien colectivamente con ellos en representación del Estado.

1. Libertad sindical

Los servidores civiles tienen derecho a organizarse con fines de defensa de sus intereses. La libertad sindical comprende el derecho de los servidores civiles a constituir, afiliarse y desafiliarse a organizaciones sindicales del ámbito que estimen conveniente. Para constituirse y subsistir, las organizaciones sindicales por ámbito de entidad, deberán afiliar por lo menos a veinte (20) servidores civiles con inscripción vigente. En el caso de organizaciones sindicales de mayor ámbito al de la entidad pública, se requerirá de la afiliación de cincuenta (50) servidores.

Las organizaciones sindicales tienen como fines, en consecuencia, representar los intereses de los afiliados, a los servidores civiles dentro de su ámbito y a su propia dirigencia en las controversias, conflictos o reclamaciones colectivas, así como celebrar convenios colectivos. Se registran en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos y, si bien dicho registro no tiene efectos constitutivos, les confiere personería jurídica. Los sindicatos no están sujetos a disolución o suspensión por vía administrativa. Se disuelven voluntariamente, según lo establecido en sus propios estatutos, aunque excepcionalmente pueden disolverse por mandato judicial consentido o ejecutado.

Las organizaciones sindicales tienen el derecho de elegir a sus representantes, redactar sus estatutos, formar parte de organizaciones sindicales de grado superior, disolverse, organizar su administración, sus actividades y formular su programa de acción. La libertad sindical también se manifiesta en el derecho a desarrollar libremente actividades sindicales en procura de la defensa de sus intereses.

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El ordenamiento jurídico otorga protección a las organizaciones sindicales frente a los posibles actos de discriminación que pudiera cometer la entidad pública empleadora o cualquier entidad contra los servidores sindicalizados. También frente a los actos de hostilización o injerencia, entendiéndose por actos de injerencia, todos aquellos actos que tiendan a restringir o entorpecer el ejercicio del derecho de sindicación o a intervenir en la constitución, organización y administración de los sindicatos.

La autoridad no debe promover actos que limiten la constitución de organismos sindicales o el ejercicio del derecho de sindicación y, más bien, debe facilitar su ejercicio, para lo que concede los respectivos permisos y licencias sindicales con goce de haber con los límites previstos en las normas —por ejemplo, los dirigentes sindicales con derecho a solicitar permiso de la entidad pública para asistir a actos de concurrencia obligatoria, al menos, son: el secretario general y el secretario de defensa—.

En el caso de la ley de Reforma Magisterial 3, el Tribunal Constitucional interpretó que si bien en la administración pública el derecho a la licencia sindical cuenta con ciertas restricciones y que no puede ejercerse conforme se ejerce en el sector privado, también es cierto que, ello no implica que se niegue la titularidad de todo servidor público sobre este derecho (FJ. 121-126). Su ejercicio debe llevarse a cabo siempre que no menoscabe «el correcto funcionamiento de las instituciones en las que laboren».

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El Tribunal especificó, además, que todos los servidores que pertenecen a la carrera pública magisterial son titulares del derecho a la libertad sindical y, una vez sindicalizados, pueden exigir las facilidades necesarias y apropiadas para desempeñar a cabalidad sus funciones gremiales —por ejemplo, las licencias con goce de remuneraciones— durante sus horas de trabajo o fuera de ellas. No obstante, no puede tratarse igual a dirigentes que cumplen con actividades distintas según el alcance de su representación —local, regional o nacional—. Por ello, precisó que el derecho de recibir una licencia sindical con goce de remuneraciones, a partir de una interpretación de la Constitución conforme al Convenio 151 de la OIT, «les asiste a todos los dirigentes sindicales por el tipo de actividad que realicen, según lo requieran, dentro de lo razonable y en proporción del ámbito territorial y demás factores que deberá considerar el reglamento».

2. Negociación colectiva

La negociación colectiva puede ser definida como la capacidad de autorregulación de sus relaciones por los sujetos laborales, colectivamente considerados, y significa que las partes pueden negociar libremente sobre un amplio conjunto de materias con miras a llegar a un acuerdo, el mismo que debe ser obligatoriamente cumplido.

El ejercicio del derecho a la negociación colectiva de remuneraciones de los servidores civiles aparece como un derecho proscrito en el decreto legislativo 276 (1984). La redacción del texto constitucional, que omitie su reconocimiento expreso para los servidores civiles, habría conducido a que este fuera proscrito, además, en las sucesivas leyes anuales de presupuesto (desde la década de 1990) y también en la LSC.

Al respecto, el Tribunal Constitucional interpretó que los servidores públicos también son titulares del derecho a la negociación colectiva de remuneraciones (fundamento 46 de la STC 0003-2013-PI/TC) y que, si bien la Constitución presenta dicha omisión, ello no significaría que los servidores no sean titulares del mismo, sino que era preciso resaltar la importancia de los otros dos derechos (sindicación y huelga). En consecuencia, el Tribunal ha declarado inconstitucionales los preceptos de las leyes de presupuesto y de la LSC que proscribían el ejercicio de este derecho a los servidores civiles. Esto quiere decir lo siguiente:

  • Que el pacto colectivo podría contener incrementos remunerativos, así como condiciones económicas.
  • Que las partes —tanto los servidores públicos como el Estado— pueden formular propuestas o contrapropuestas en este sentido.
  • Que las condiciones de trabajo o condiciones de empleo podrían contener materias con incidencia económica.

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Cabe acotar que el Tribunal exhortó al Poder Ejecutivo y al Congreso de la República a que lograran un acuerdo, a fin de configurar un modelo negociación colectiva para servidores civiles. Entendió que dicho modelo no podía adoptar las mismas características que en el derecho laboral privado porque se negocia sobre recursos públicos y la administración pública debe salvaguardar los intereses generales, articulándolos con los derechos individuales.

Como señala la propia OIT, la negociación colectiva en la administración pública está condicionada por diferentes motivos, entre otros, por los procesos presupuestarios. Los resultados presupuestarios de los Estados a su vez dependen de numerosos factores económicos: el nivel de crecimiento económico, el nivel de ingresos y la inflación, las tasas de interés y la deuda pública. También dependen del marco político e institucional —nivel de descentralización, grado de estabilidad y peso del poder ejecutivo comparado con el legislativo—, la tendencia política del gobierno, la demografía, la tasa de desempleo, la participación del sector público en el PBI, las preferencias de los contribuyentes, la evolución de los ciclos económicos y las reglas presupuestarias aplicables (grado de disciplina presupuestaria, margen de las previsiones basadas en las variables económicas, normas más o menos estrictas en materia de endeudamiento público).

3. Huelga

La huelga es la interrupción continua y colectiva del trabajo, adoptada mayoritariamente y realizada en forma voluntaria de manera pacífica por los servidores civiles, con abandono del centro de trabajo. La decisión de ir a la huelga debe ser comunicada previamente (quince días) a la entidad pública por los representantes de los servidores civiles y esta puede ser a tiempo determinado o indefinido. Los efectos de la huelga declarada son:

  • Si la decisión fue adoptada por la mayoría de los servidores civiles del ámbito comprendido en la huelga —una entidad pública, una o más de sus unidades ejecutoras, u órganos desconcentrados, entre otros— se suspende la prestación de sus servicios y no se les pagan los días que se encuentren en huelga. Se exceptúan los puestos de dirección y los servidores que deben ocuparse de los servicios indispensables y esenciales.
  • Si la decisión fue tomada por la mayoría de servidores del sindicato, pero no por la mayoría de los servidores del ámbito comprendido, se suspende la prestación de los servicios de los servidores del sindicato con las excepciones antes señaladas.

Tratándose de personas a cargo de gestionar los intereses generales, el ordenamiento jurídico no ampara las modalidades atípicas de huelga, como la paralización escalonada por horas de zonas o secciones neurálgicas de la entidad, trabajo a desgano, a ritmo lento, reducción deliberada del rendimiento, cualquier paralización en la que los servidores civiles permanezcan en el centro de trabajo o la obstrucción del ingreso al mismo. Los servicios indispensables no pueden ser interrumpidos. Se definen como servicios indispensables para la entidad aquellos cuya paralización ponga en peligro a las personas, la seguridad, la conservación de los bienes o que impidan la reanudación inmediata de la actividad ordinaria de la entidad pública una vez concluida la huelga.

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