Sumario: I. Condiciones de la acción. 1. Legitimidad para obrar. 2. Interés para obrar. 3. Posibilidad jurídica de lo pedido. II. Presupuestos procesales. 1. Competencia. 2. Capacidad. 3. Requisitos de la demanda.
La emisión y posterior notificación de las resoluciones que emite el Tribunal de Disciplina Policial (entidad pública) al efectivo policial investigado (administrado) da por agotada la vía administrativa. Con esto se establece la posibilidad de iniciar un proceso contencioso administrativo donde se solicitará a un juez que realice un control jurídico de la resolución emitida por el Tribunal de Disciplina Policial. En este punto surge la pregunta: ¿cómo elaboro esta demanda contencioso administrativa? Para responderla es necesario establecer las condiciones de la acción y presupuestos procesales que requieren este tipo de demandas.
I. Condiciones de la acción
Las condiciones de la acción son los requisitos necesarios para el pleno ejercicio del derecho de acción, siendo que tales requisitos están relacionados con la apreciación de mérito de la acción. Estas condiciones son las siguientes: a) la legitimidad para obrar o legitimidad ad causam, b) interés para obrar o interés procesal y c) la posibilidad jurídica del pedido. Ahora bien, veamos cada una de estas condiciones teniendo en cuenta la demanda contencioso administrativa contra el Tribunal de Disciplina Policial, no sin antes definir cada una de estas condiciones.
1. Legitimidad para obrar
Por la legitimidad para obrar quien ejerce su derecho de acción debe ser el titular del derecho que se exigirá, debiendo tener en el lado opuesto- pasivo de la acción a quien es el titular de la correspondiente obligación, ergo, la legitimidad para obrar puede ser activa o pasiva.
1.1. Legitimidad para obrar activa
Conforme a lo antes indicado, es preciso establecer quién puede ser demandante en el proceso contencioso administrativo que se establecerá contra el Tribunal de Disciplina Policial, para lo cual debemos remitirnos al primer párrafo del artículo 13 del TUO de la Ley 27584 (Decreto Supremo 011-2019-JUS):
“Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso”.
De esta manera, será demandante en este proceso contencioso administrativo el sancionado que es el personal de la Policía Nacional del Perú sobre el cual recae una decisión administrativa firme imponiendo alguna de las sanciones contempladas en la ley o reglamento del régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú[1].
1.2. Legitimidad para obrar pasiva
Ahora, es preciso establecer quiénes serán los demandados en este proceso contencioso administrativo, para lo cual es necesario remitirnos al inciso 1 del artículo 15 del TUO de la Ley 27584:
“La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada”.
Si revisamos la resolución que resuelve el recurso de apelación en el procedimiento disciplinario policial por infracciones muy graves, verificamos que es emitida por el Tribunal de Disciplina Policial, quien es una entidad pública conforme a lo previsto en el artículo I, inciso 7, del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444:
“Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:
(…)
7. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen” (el resaltado es nuestro)
En efecto, el Tribunal de Disciplina Policial es un órgano colegiado que resuelve en segunda y definitiva instancia procedimientos administrativos disciplinarios por la comisión de infracciones graves y muy graves tal como se indica en el artículo 39 del Decreto Supremo 003-2020-IN:
“El Tribunal de Disciplina Policial es el órgano colegiado de decisión de última instancia administrativa del Sistema Disciplinario Policial a nivel nacional que resuelve en segunda y definitiva instancia los procedimientos administrativos disciplinarios por la comisión de infracciones graves y muy graves sancionadas por las Inspectorías Descentralizadas o por el Inspector General de la Policía Nacional del Perú; así como por la comisión de infracciones leves, graves y muy graves, ante el supuesto de concurso de infracciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley. También es competente para resolver en segunda y definitiva instancia los procedimientos administrativos disciplinarios por la comisión de infracciones leves por parte de los oficiales generales. Depende orgánica y administrativamente del Ministro del Interior y tiene autonomía técnica y funcional, en su condición de órgano disciplinario”.
Es así que el demandando en este tipo de procesos será el Tribunal de Disciplina Policial, sin perjuicio de incluir a otras personas naturales o jurídicas que integren la relación jurídica material, como sería, verbi gratia, el caso de las Inspectorías Descentralizadas que imponen sanción disciplinaria en primera instancia.
2. Interés para obrar
El interés para obrar es el interés de actuar que se hace efectivo cuando la disposición del juez otorga una ventaja al demandante, este interés debe ser necesario pues existe la imposibilidad que el conflicto se resuelva por otros medios que no sea el judicial, asimismo, debe ser adecuado ya que la parte debe elegir la vía procesal adecuada a los fines que persigue; en atención a esta condición de la acción, debemos de considerar para el caso que nos ocupa el agotamiento de la vía administrativa que genera la necesidad de recurrir al juez en busca de tutela y la caducidad como plazo para presentar este tipo de demandas.
2.1. Agotamiento de la vía administrativa
Como se verifica en este tipo de demandas se pedirá la nulidad de una resolución (acto administrativo) emitida por el Tribunal de Disciplina Policial, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 228, literal e) del TUO de la Ley 27444:
“Son actos que agotan la vía administrativa: (…) e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales”.
2.2. Caducidad
Respecto del plazo para interponer la demanda contenciosa administrativa en contra de una resolución que emite el Tribunal de Disciplina Policial, este será de tres (3) meses conforme a lo previsto en el artículo 18 inciso 1 del TUO de la Ley 27584:
“La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero” (el resaltado es nuestro).
Es importante precisar que el plazo indicado en meses, no puede ser contabilizado en días naturales o hábiles, por lo que constituye un error afirmar que el plazo para interponer la demanda, en estos casos, es de 90 días hábiles.
3. Posibilidad jurídica de lo pedido
Esta condición de la acción trata de la no prohibición en el ordenamiento jurídico de la pretensión del actor solicitada al juez, en este caso, el pedido de nulidad de la resolución emitida por el Tribunal de Disciplina Policial es posible conforme al artículo 148 de la Constitución:
“Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
II. Presupuestos procesales
Los presupuestos procesales son antecedentes necesarios para que el proceso tenga existencia jurídica y validez formal, no tienen nada que ver con el derecho del actor.
1. Competencia
La competencia es el ámbito legislativamente delimitado dentro del cual el órgano ejerce su poder jurisdiccional, para la demanda que nos ocupa, resulta de importancia delimitar la competencia por razón de la materia y por razón de territorio
1.1. Competencia por razón de la materia
El artículo 4 de la Ley 30714 establece:
“La presente ley comprende al personal policial en situación de actividad y disponibilidad. También se aplicará al personal de la Policía Nacional del Perú en situación de retiro, siempre que las presuntas infracciones se hayan cometido mientras se encontraba en situación de actividad o disponibilidad”.
Por otro lado, el artículo 2, inciso 4 de la Ley 29497, Nueva Ley Procesal de Trabajo, indica:
“Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos: (…) 4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo” (el resaltado es nuestro).
Conforme a esto, el régimen disciplinario previsto en la Ley 30714 se aplicará al personal de la Policía Nacional del Perú, ergo, es de aplicación a servidores públicos de la carrera especial policial, por lo que, al referirse a una prestación de servicios de naturaleza laboral de derecho público, el juez competente por razón de la materia será el juez especializado de trabajo.
1.2. Competencia territorial
Al ser un proceso contencioso administrativo laboral, la determinación de la competencia territorial, ab initio, nos remite al artículo 10 del TUO de la Ley 27584:
“Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo” (el resaltado es nuestro).
Supletoriamente a esta norma se debe de tener en cuenta el primer párrafo del artículo 27 del Código Procesal Civil[2]:
“Es Juez competente el del lugar donde tenga su sede la oficina o repartición del Gobierno Central, Regional, Departamental, Local o ente de derecho público que hubiera dado lugar al acto o hecho contra el que se reclama”.
Por último, debemos de tener en cuenta el artículo 15 del Código Procesal Civil que indica
“Siendo dos o más los demandados, es competente el Juez del lugar del domicilio de cualquiera de ellos”.
Estando a estas normas, ut supra, al referirnos a la legitimidad para obrar pasiva indicamos que el demandado es el Tribunal de Disciplina Policial, sin embargo, la relación jurídica material o sustancial en el presente caso se extiende a las personas jurídicas o naturales que participaron en la misma, verbi gratia, es posible que, en primera instancia disciplinaria, sea competente una Inspectoría Descentralizada PNP, por lo que dicha entidad deberá de ser demandada también en el presente proceso, a lo que se suma que se solicitará la nulidad del acto administrativo (resolución) que emita esta Inspectoría Descentralizada PNP.
Conforme a lo indicado en el anterior párrafo, tendríamos que el domicilio del Tribunal de Disciplina Policial es en Lima, en caso de demandarse también a una Inspectoría Descentralizada de la PNP, verbi gratia, el domicilio podría ser Cusco, por lo que el demandante (efectivo policial sancionado) podrá demandar, conforme al artículo 15 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso administrativo, tanto en la ciudad de Lima como en la ciudad de Cusco, pensar lo contrario sería afectar el derecho de acción del demandante.
2. Capacidad
Ab initio, la capacidad para ser parte es la aptitud para ser sujeto de una relación jurídica procesal o asumir una situación jurídica procesal; por su parte, la capacidad procesal presupone la capacidad para ser parte, siendo la aptitud para practicar actos procesales independientemente de asistencia o representación, personalmente o por personas indicadas por la ley.
En la demanda que nos ocupa, debemos iniciar remitiéndonos al artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993:
“La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales”.
Estando a esto, el artículo 39, numeral 39.3, del Decreto Supremo 003-2020-IN establece que el Tribunal de Disciplina Policial:
“Depende orgánica y administrativamente del Ministro del Interior y tiene autonomía técnica y funcional, en su condición de órgano disciplinario” (el resaltado es nuestro).
Ergo, la representación de los intereses del Estado, en el caso del Tribunal de Disciplina Policial, al depender orgánica y administrativamente del Ministerio del Interior, corresponde a la Procuraduría Pública del Ministerio del Interior; este procurador también asumirá la defensa, verbi gratia, de las Inspectorías Descentralizadas que se demanden, sin perjuicio que estas entidades públicas intervengan, si lo consideran, directamente en el proceso.
3. Requisitos de la demanda
La acción debe ser siempre provocada por el actor por medio de una petición inicial apta que observe la forma prescrita por la normatividad procesal. Como requisitos de la demanda consideramos, para el caso que nos ocupa, referirnos a los siguientes:
3.1. Pretensión
Previamente a determinar la pretensión contencioso administrativa para el presente proceso, debemos de determinar la actuación impugnable, para lo cual debemos de remitirnos al artículo 4 inciso 1 del TUO de la Ley 27584 que indica
“Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa” (el resaltado es nuestro).
En el presente caso, ab initio, se impugnará la resolución (acto administrativo) que emite el Tribunal de Disciplina Policial, adicionalmente, puede constituir actuación impugnable la resolución (acto administrativo) que emita, verbi gratia, una Inspectoría Descentralizada PNP, situación que determinará una acumulación objetiva originaria de pretensiones, que justifica también una acumulación subjetiva de pretensiones.
De esta manera, para determinar la pretensión contencioso administrativa debemos de remitirnos al inciso 1 del artículo 5 del TUO de la Ley 27584:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: 1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos” (el resaltado es nuestro).
Es así que teniendo en cuenta las actuaciones impugnables en el presente proceso, las pretensiones serán los pedidos de nulidad de los actos administrativos emitidos por el Tribunal de Disciplina Policial y, verbi gratia, la Inspectoría Descentralizada PNP.
Ahora bien, son elementos de la pretensión: el petitorio, los fundamentos de hecho y de derecho.
3.1.1. Petitorio
Estando a la determinación de las actuaciones administrativas impugnables y las pretensiones contenciosas administrativas, un probable petitorio sería el siguiente
“Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad de la Resolución 471-2020-IN/TDP/1S por contravenir la Constitución y la ley; y, como consecuencia:
Como pretensión accesoria, solicito se declare la nulidad de la Resolución 851-2019-IGPNP-DIRINV/INSDESC CUSCO por contravenir la Constitución y la ley.”
3.1.2 Causa petendi
La causa de pedir está integrada, sustancialmente, por los fundamentos de hecho, también se puede considerar dentro de esta causa a los fundamentos de derecho que se sujetarán al principio iura novit curia.
a) Fundamentos de hecho. Estando al pedido de nulidad de actos administrativos, los hechos que se alegarán tendrán que ver con las causales de nulidad del acto administrativo previstas en el artículo 10 del TUO de la Ley 27444:
“Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”.
La alegación de una de estas causales implicará su explicación fáctica, lo que constituirá la fundamentación fáctica de la demanda.
b) Fundamentos de derecho. Se realizará una imputación de las normas jurídicas inaplicadas o erradamente interpretadas subsumiéndolas a los hechos probados o presumidos.
3.1.3. Acumulación de pretensiones
El artículo 6 del TUO de la Ley 27584 establece:
“Las pretensiones mencionadas en el artículo 5, pueden acumularse, sea de manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la presente Ley”.
Cuando hablamos del petitorio indicamos una acumulación de pretensiones, esta acumulación es objetiva y originaria; asimismo, se hace uso de la acumulación accesoria de pretensiones, puesto que la declaración de nulidad del último acto emitido, nos llevará al análisis de la declaración de nulidad del acto administrativo que precede al último acto administrativo.
3.2. Monto del petitorio
Estando a que este tipo de demandas están destinadas a la declaración de nulidad de actos administrativos, esta, in essentia, tiene un petitorio que no es cuantificable en dinero, salvo que el administrado opte por solicitar una indemnización por daños y perjuicios, pretensión que se acumulará a la pretensión principal de nulidad de actos administrativos conforme al inciso 5 del artículo 5 del TUO de la Ley 27584:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
(…)
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores”.
3.3. Vía procedimental
Ut supra, se indicó que estas demandas se tramitan por ante el Juez Especializado de Trabajo quien tramita este proceso conforme al TUO de la Ley 27584 que es la Ley que regula el proceso contencioso administrativo en el Perú, ergo, la vía procedimental que le corresponde a este tipo de demandas será la vía del proceso ordinario conforme al artículo 25 y 27 del TUO de la Ley 27584.
Es importante indicar que la indicación de la vía procedimental no es, actualmente, un requisito de admisibilidad de la demanda al no estar contenido en el artículo 424 de Código Procesal Civil; sin embargo, no existe prohibición para que el actor indique la vía procedimental en su escrito de demanda.
3.4. Medios probatorios
En este tipo de procesos puede ofrecer todos los medios de prueba que le facilita la ley, como son: documentos, declaraciones de parte, declaraciones de testigos, pericias e inspecciones judiciales; sin embargo, existen medios de prueba esenciales para estos procesos como son:
a) Documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa. Este medio de prueba se ofrecerá conforme al artículo 21, inciso 1, del TUO de la Ley 27584 que indica
“Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes: 1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley” (el resaltado es nuestro).
También deberá de ofrecer el acto de notificación del acto administrativo cuya nulidad se demanda para efectos de la verificación del plazo de caducidad para presentar la demanda.
b) Expediente administrativo. Consideramos de importancia ofrecer como medio de prueba el expediente administrativo relacionado con las actuaciones impugnables, sin perjuicio de la remisión del expediente conforme a lo indicado en el artículo 23 del TUO de la Ley 27584 que indica
“Al admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles, con los apremios que el Juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia”.
c) Presunción. Este tipo de demandas se refieren a la impugnación de actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria a los efectivos policiales, por lo que resultará de aplicación la inversión de la carga de la prueba conforme al artículo 32 del TUO de la Ley 27584:
“Salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión. Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de su función o especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a ésta” (el resaltado es nuestro).
Conforme a esta inversión de la carga de la prueba se presumirá la falta de comisión de infracción disciplinaria en tanto la entidad pública no pruebe la existencia de la misma.
3.5. Anexos de la demanda
Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 425 del Código Procesal Civil, los anexos indispensables de estas demandas serían:
- Copia legible del documento de identidad del demandante, esto es, el Documento Nacional de Identidad del efectivo policial.
- Los documentos probatorios, es decir, todos los documentos que haya ofrecido como medios de prueba debe de adjuntarlos al escrito de demanda.
Respecto de la copia certificada del acta de conciliación extrajudicial, esta no es exigible conforme al artículo 9, literal h) de la Ley 26872, Ley de Conciliación:
“Para efectos de la calificación de la demanda judicial, no es exigible la conciliación extrajudicial en los siguientes casos:
(…)
h) En los procesos contencioso-administrativos”.
Asimismo, sobre el pago de tasas judiciales, al ser el efectivo policial sancionado un trabajador del Estado se encuentra exonerado del pago de tasas judiciales conforme al artículo 24, inciso i), del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece:
“Se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales: (…) i) Los trabajadores, ex trabajadores y sus herederos en los procesos laborales y previsionales, cuyo petitorio no exceda de 70 (setenta) Unidades de Referencia Procesal, de amparo en materia laboral, o aquellos inapreciables en dinero por la naturaleza de la pretensión”.
Conclusiones
Notificada la Resolución por el Tribunal de Disciplina Policial que confirma o impone sanción al efectivo policial investigado, este tiene el derecho de interponer una demanda al Juez Especializado de Trabajo quien la tramitará en la vía del proceso ordinario conforme al proceso contencioso administrativo previsto en el TUO de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados[3]*.
REFERENCIAS
- Constitución Política del Perú (31 de diciembre de 1993). Perú.
- Decreto Legislativo 1149 (11 de diciembre de 2012). Ley de la carrera y situación del personal de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Decreto Supremo 003-2020-IN (14 de marzo de 2020). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley 30714, Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo 011-2019-JUS (04 de mayo de 2019). Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
- Decreto Supremo 017-93-JUS (2 de junio de 1993). Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Perú.
- Ley 26872 (13 de noviembre de 1997). Ley de Conciliación. Perú.
- Ley 29497 (15 de enero de 2010). Nueva Ley Procesal del Trabajo. Perú.
- Ley 30714 (30 de diciembre de 2017). Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Perú.
[1] Cfr. Artículo IX, inciso 20, Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[2] Esta aplicación supletoria se hace conforme a la Cuarta Disposición Complementaria Final del TUO de la Ley 27584 –Decreto Supremo 011-2019-JUS– que indica “El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria en los casos no previstos en la presente Ley”.
[3]* El autor es jurista, maestro y abogado especialista en Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social en el Perú, puede contactarlo en [email protected] o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
[4] El artículo 15 del Código Procesal Civil indica “Siendo dos o más los demandados, es competente el Juez del lugar del domicilio de cualquiera de ellos”.
[5] El artículo 39, numeral 39.3, del Decreto Supremo 003-2020-IN establece que el Tribunal de Disciplina Policial “Depende orgánica y administrativamente del Ministro del Interior y tiene autonomía técnica y funcional, en su condición de órgano disciplinario”.
