Sumario: 1. Condiciones de la acción, 1.1. Interés para obrar, 1.1.1. Agotamiento de la vía administrativa, 1.1.2. Caducidad, 1.2. Legitimidad para obrar, 1.2.1. Legitimidad para obrar activa, 1.2.2. Legitimidad para obrar pasiva, 1.3. Posibilidad jurídica de lo pedido, 2. Presupuestos procesales, 2.1. Competencia, 2.1.1. Competencia por razón de la materia, 2.1.2. Competencia territorial, 2.2. Capacidad procesal, 2.2.1. Representación del demandante, 2.2.2. Representación del Estado, 2.3. Demanda en forma, 2.3.1. Pretensión, 2.3.2. Monto del petitorio, 2.3.3. Medios probatorios, 2.3.4. Anexos de la demanda, 3. conclusión, 4. referencias.
Modelo de demanda contra la orden de sanción en el procedimiento disciplinario policial
Quod nullum est confirmari non potest[1]. Lo contencioso administrativo es el proceso judicial por el cual el Juez realiza un control jurídico de las actuaciones administrativas de las entidades públicas, es posible que éstas sean actos administrativos emitidos en un procedimiento disciplinario policial, lo que daría lugar al proceso contencioso administrativo laboral que se inicia con una demanda que observará las condiciones de la acción y presupuestos procesales para ser admitida a trámite. Es así que ante la presunta comisión de una infracción leve por un efectivo policial se iniciará un procedimiento disciplinario policial que de culminar desfavorablemente dará lugar a la presentación de una demanda contenciosa administrativa laboral que tendrá por objeto, in essentia, la declaración de nulidad de la orden de sanción disciplinaria policial.
1. CONDICIONES DE LA ACCIÓN
Las condiciones de la acción son presupuestos necesarios para ejercer el derecho de acción.
1.1. Interés para obrar. Esta condición de la acción consiste en el estado de necesidad para recurrir a un órgano judicial, en el contencioso administrativo el interés parar obrar tiene su fundamento en el artículo 148 de la Constitución Política del Perú que indica:
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
En relación al interés para obrar resulta de importancia establecer cuándo se agota la vía administrativa y cuándo opera la caducidad del plazo para interponer la demanda contencioso administrativa, la falta de estos dos (2) supuestos acarrea la improcedencia de la demanda.
En la elaboración de una demanda contenciosa administrativa en contra de la orden de sanción disciplinaria policial se requerirá que ésta última sea sujeta a recurso de apelación, por lo que la resolución que resuelva el recurso de apelación será el acto administrativo que causa estado.
1.1.1. Agotamiento de la vía administrativa. Para el caso que nos ocupa resulta de aplicación el literal b) del numeral 228.2 del artículo 228 del TUO de la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General – que indica
«Son actos que agotan la vía administrativa»: b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica.
En el caso de la impugnación judicial de una orden de sanción policial deberá de estarse a la siguiente vía administrativa posible[2]
a. Imputación de infracción leve. El superior jerárquico ante la comisión de una infracción disciplinaria leve por el efectivo policial realiza la imputación de cargos.
b. Notificación de infracción leve. En el acto de notificación se debe de indicar el plazo para presentar los descargos o que sin su presentación se continuará con el procedimiento disciplinario policial por infracciones leves.
c. Presentación de descargos. Estos descargos, in essentia, contienen los fundamentos y las pruebas de descargos.
d. Orden de Sanción. Es el acto administrativo de primera instancia que impone sanción al efectivo policial.
e. Notificación de la Orden de Sanción. En este acto se deberá de indicar los recursos administrativos (apelación) que se pueden interponer, el plazo y la autoridad ante la cual se pueden presentar.
f. Recurso administrativo de apelación. Este recurso lo resuelve la Oficina de Disciplina policial competente cuyo acto impugnado será la Orden de Sanción.
g. Resolución de decisión de segunda instancia. Es el acto administrativo que resuelve el recurso de apelación.
h. Notificación de la Resolución de decisión de segunda instancia. En este acto se debe indicar que el mismo agota la vía administrativa conforme al artículo 24, numeral 24.1.4 del TUO de la Ley 27444 que indica
«24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener»: «24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía administrativa».
Lo descrito es el agotamiento de la vía administrativa que culmina con la notificación de la resolución que resuelve el recurso de apelación contra la orden de sanción policial, siendo esta resolución el documento que acredita el agotamiento de la vía administrativa, ergo, no se agota la vía administrativa si no se interpone el recurso de apelación contra la orden de sanción que pasará a ser un acto firme, siendo imposible interponer una demanda contencioso administrativa.
1.1.2. Caducidad. Estando al agotamiento de la vía administrativa, la demanda contencioso administrativa se interpondrá luego de la notificación de la resolución que en segunda instancia resuelve el recurso de apelación contra la orden de sanción policial impuesta, ergo, es preciso establecer cuál es el plazo para impugnar judicialmente un acto administrativo, por lo que debemos remitirnos al inciso 1 del artículo 18 del TUO de la Ley 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo – que indica
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos: 1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero.
Esta norma nos remite al inciso 1 del artículo 4 del TUO de la Ley 27584 que indica:
«Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa».
Estando a estas dos (2) normas podemos concluir que el plazo para impugnar judicialmente un acto administrativo (resolución que resuelve la apelación a la orden de sanción) es de tres (3) meses contados desde la notificación del referido acto, verbi gratia, si el acto administrativo a impugnarse se notifica el 08 de agosto de 2022 el plazo de tres (3) meses para su impugnación vence el 08 de noviembre de 2022. En el caso de presentarse la demanda luego de transcurrido el plazo de tres (3) meses, esta será declarada improcedente.
1.2. Legitimidad para obrar. Esta es la afirmación de ser el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, esta legitimidad puede ser activa o pasiva.
1.2.1. Legitimidad para obrar activa. Esta legitimidad se determina, in essentia, por quién puede ser demandante en el proceso contencioso administrativo. El artículo 13 del TUO de la Ley 27584 indica
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.
En el procedimiento disciplinario policial por infracciones leves se hace una imputación de cargos inicial al efectivo policial, presentados los descargos o sin éstos se emitirá, de ser el caso, una orden de sanción disciplinaria en contra del efectivo, quien tendrá la posibilidad de presentar su recurso administrativo de apelación que será resuelto favorablemente o en su contra, de esto es posible establecer que el titular del derecho a un debido procedimiento administrativo o derecho de defensa es el efectivo policial por cuanto es el titular de la situación jurídica sustancial consistente en el derecho a la inocencia.
1.2.2. Legitimidad para obrar pasiva. Esta legitimidad se determina por quién o quiénes son los demandados en el contencioso administrativo. El artículo 15 del TUO de la Ley 27584 indica
«La demanda contencioso administrativa se dirige contra: 1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada».
Previamente al establecimiento del demandado, es preciso examinar el procedimiento disciplinario por infracciones leves en cuanto a las entidades administrativas que emiten los actos administrativos materia de impugnación en el contencioso administrativo, de esta manera, encontramos los siguientes entes administrativos
a. En primera instancia, quien emite la Orden de Sanción es el superior jerárquico del investigado que es el miembro de la Policía Nacional del Perú de grado superior al investigado, o que siendo del mismo grado lo tiene bajo su comando o recibe una denuncia en contra de este, quien al constatar o tomar conocimiento de la comisión de una infracción leve, impondrá la sanción que corresponda[3], verbi gratia, si el infractor tiene el grado de Sub oficial de Primera (S1), el superior jerárquico será el Mayor de la Policía Nacional del Perú.
b. En segunda instancia, en caso que la orden de sanción por infracción leve sea apelada, resuelve en segunda instancia la Oficina de Disciplina competente[4], verbi gratia, la Oficina de Disciplina PNP Abancay.
Conforme a lo anterior, ahora si podemos precisar quién será el demandado en el proceso contencioso administrativo a iniciarse. Teniendo en cuenta que la demanda se dirige contra la entidad administrativa que expidió en última instancia el acto administrativo impugnado, el demandado será la Oficina de Disciplina PNP competente, debidamente representada por su Jefe.
1.3. Posibilidad jurídica de lo pedido. En lo contencioso administrativo, es la posibilidad de impugnar judicialmente un acto administrativo que causa estado que se encuentra regulada en el artículo 148 de la Constitución Política del Perú que indica
«Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa».
De esta manera, es posible impugnar judicialmente la resolución que resuelve mi recurso de apelación en contra de una orden de sanción policial emitida en un procedimiento disciplinario policial por infracciones leves.
2. PRESUPUESTOS PROCESALES
Estos presupuestos son necesarios para la existencia de una relación jurídica procesal válida
2.1. Competencia. La jurisdicción es la potestad de administrar justicia, la competencia es la potestad de administrar justicia en el caso concreto.
2.1.1. Competencia por razón de la materia. El procedimiento disciplinario policial por infracciones leves es en contra del efectivo policía quien es un servidor público que se rige por el régimen laboral especial de la carrera de la Policía Nacional del Perú previsto en el Decreto Legislativo 1149 – Ley de la carrera y situación del personal de la Policía Nacional del Perú – que se define como el conjunto de principios, normas, procesos y condiciones que regulan la incorporación, la permanencia, el desenvolvimiento y el término de la carrera del personal de la Policía Nacional del Perú[5]. Estando a esto la impugnación de una orden de sanción en un contencioso administrativo es materia de Derecho laboral público, resultando de aplicación el artículo 2, inciso 4 de la Ley 29497 – Nueva Ley Procesal del Trabajo – que indica
«Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos»: 4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo».
Conforme a esto, agotada la vía administrativa en el procedimiento disciplinario policial, el efectivo policial puede interponer su demanda contencioso administrativa laboral al juez especializado de trabajo.
2.1.2. Competencia territorial. El artículo 10 del TUO de la Ley 27584 indica
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo (el resaltado es nuestro).
En lo contencioso administrativo laboral en contra de una orden de sanción policial, la demanda está destinada a la declaración de nulidad de la resolución administrativa que desestima el recurso de apelación interpuesto en contra de la orden de sanción que afecta al efectivo policial, por lo que resulta de importancia establecer el lugar donde se emitió la resolución que resuelve la apelación, verbi gratia, si esta resolución se emite en Abancay, la demanda se presentará en Abancay, lo que guarda relación con el demandado que sería la Oficina de Disciplina de Abancay
2.2. Capacidad procesal. Es la aptitud para ser parte en el proceso contencioso administrativo.
2.2.1. Representación del demandante. Es posible que el efectivo policial que es el titular del derecho para solicitar la nulidad de un acto administrativo no pueda presentar o seguir un proceso contencioso administrativo directamente, razón por la cual puede hacer uso de un apoderado judicial conforme lo establece el artículo 68 del Código Procesal Civil[6], de aplicación supletoria al contencioso administrativo, que indica
Quien tiene capacidad para comparecer por sí al proceso y disponer de los derechos que en él se discuten, puede nombrar uno o más apoderados. Si son varios, lo serán indistintamente y cada uno de ellos asume la responsabilidad por los actos procesales que realice.
El poder para litigar se puede otorgar sólo por escritura pública o por acta ante el Juez del proceso, salvo disposición legal diferente; para su eficacia procesal, el poder no requiere estar inscrito en los Registros Públicos[7].
2.2.2. Representación del Estado. El artículo 16, numeral 16.1 del TUO de la Ley 27584 indica
La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado. (el resaltado es nuestro).
En el presente caso, se ha establecido la legitimidad para obrar pasiva a favor de la Oficina de Diciplina Policial competente, por lo que al ser esta Oficina una unidad orgánica de la Policía Nacional del Peru que, a su vez, depende del Ministerio del Interior, el procurador competente será la Procurador de la Procuraduría Pública a cargo del Sector Interior quien no es demandado en este proceso contencioso administrativo laboral sino que será emplazado con la demanda para que ejerza la defensa del Estado en su representación.
2.3. Demanda en forma. Conforme a este presupuesto procesal se deben de observar las formalidades previstas en la ley para la redacción de una demanda, in essentia, el artículo 424 y 425 del Código Procesal Civil.
2.3.1. Pretensión. La pretensión conforme al Diccionario panhispánico del español jurídico es el “objeto de una acción procesal que se concreta en la demanda que formula el actor ante el correspondiente órgano jurisdiccional. Es también equivalente a petición dirigida al órgano judicial, que se materializa en la demanda frente a una persona determinada”. La pretensión tiene como elementos el petitorio y la causa de pedir.
a. Petitorio. También denominada petitum. El artículo 424, inciso 5 del Código Procesal Civil indica
«El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide».
En el proceso contencioso administrativo, el petitorio se relaciona con la pretensión contenciosa administrativa que se propone, que en este caso sería la prevista en el inciso 1 del artículo 5 del TUO de la Ley 27584 que indica
«En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: 1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos».
Por su parte, esta pretensión corresponde a la actuación impugnable prevista en el artículo 4, inciso 1 del TUO de la Ley 27584 que establece
«Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa».
Asimismo, antes de ofrecer un ejemplo de petitorio es preciso establecer si es necesario acumular pretensiones en este tipo de demandas, para lo cual debemos remitirnos al primer párrafo del artículo 87 del Código Procesal Civil que indica
La acumulación objetiva originaria puede ser subordinada, alternativa o accesoria. Es subordinada cuando la pretensión queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada; es alternativa cuando el demandado elige cuál de las pretensiones va a cumplir; y es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan también las demás.
De los distintos tipos de acumulación de pretensiones, para el caso que nos ocupa será de utilidad recurrente la acumulación accesoria de pretensiones contenciosas administrativas, verbi gratia, observemos lo siguiente
En acumulación objetiva originaria de pretensiones
Como pretensión principal, solicito se declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Resolución 045-2022-IGPNP/DIRINV/OD-ABANCAY que resuelve desestimar mi recurso de apelación en contra de la Orden de Sanción del 13-06-2022 por contravenir la Constitución y la ley; y, como consecuencia
Como pretensión accesoria, solicito se declare la nulidad total del acto administrativo contenido en la Orden de Sanción del 13-06-2022 que me impone diez (10) días de sanción simple por contravenir la Constitución y la ley.
b. Causa de pedir. También denominada causa petendi, está compuesta por los fundamentos de hecho y los fundamentos de derecho
i) Fundamentos de hecho. Los fundamentos fácticos se ocuparán se establecer los hechos que tipifican en las causales de nulidad del acto administrativo.
ii) Fundamentos de derecho. Si los fundamentos de hecho se sustentan en las causales de nulidad del acto administrativo, el fundamento jurídico, in essentia, será el artículo 10 del TUO de la Ley 27444 que indica
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
2.3.2. Monto del petitorio. El artículo 424, inciso 8 del Código Procesal Civil indica
«La demanda se presenta por escrito y contendrá»: «8. El monto del petitorio, salvo que no pudiera establecerse».
Al referirse el petitorio de este tipo de demandas a la declaración de nulidad de actos administrativos que no es cuantificable en dinero, no es posible establecer un monto del petitorio.
2.3.3. Medios probatorios. In genere, al tratar el proceso contencioso administrativo de cuestiones de puro derecho la prueba sustancialmente será documental, verbi gratia, la imputación de cargos y su notificación, el escrito de descargos, la orden de sanción y su notificación, el recurso administrativo de apelación y la resolución que resuelve la apelación y su notificación.
También se puede ofrecer la exhibición del expediente administrativo relacionado con los actos administrativos impugnables, sin perjuicio de lo previsto en el primer párrafo del artículo 23 del TUO de la Ley 27584 que indica
Al admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles, con los apremios que el Juez estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.
Adicionalmente, dentro de los medios de prueba documentales debe de ofrecerse el documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, esto es, la resolución que desestima la apelación a la orden de sanción policial, requisito que es exigible conforme al artículo 21, inciso 1 del TUO de la Ley 27584 que indica
Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes: 1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley.
Lo indicado no impide al efectivo policial demandante ofrecer los medios de prueba que considere necesarios según su defensa, verbi gratia, documentos, declaraciones de parte, declaraciones de testigos, pericias, inspecciones judiciales, exhibiciones, informes, reconocimiento y/o cotejos
2.3.4. Anexos de la demanda. En relación a los anexos de la demanda contencioso administrativa laboral, se estará al artículo 425 del Código Procesal Civil que en los incisos 1, 2 y 5, que consideramos aplicables al presente caso, indica:
A la demanda debe acompañarse: 1. Copia legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, del representante. 2. El documento que contiene el poder de iniciar el proceso, cuando se actúe por apoderado. 5. Los documentos probatorios. Si el demandante no dispusiera de algún medio probatorio, describe su contenido, indicando con precisión el lugar donde se encuentran y solicitando las medidas pertinentes para su incorporación al proceso.
Los documentos probatorios ofrecidos como medios probatorios serán anexados a la demanda, verbi gratia, serán anexos de la demanda: la imputación de cargos y su notificación, el escrito de descargos, la orden de sanción y su notificación, el recurso administrativo de apelación y la resolución que resuelve la apelación y su notificación.
3. CONCLUSIÓN
Culminado el procedimiento recursal y procedimiento disciplinario policial por infracciones leves es facultad del efectivo policial iniciar un proceso contencioso administrativo laboral que implica la elaboración de una demanda que debe de observar las condiciones de la acción y presupuestos procesales para lograr su admisión*.
4. REFERENCIAS
- Constitución Política del Perú (31 de diciembre de 1993). Perú.
- Decreto legislativo 1149 (11 de diciembre de 2012). Ley de la carrera y situación del personal de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Decreto Legislativo 1267 (18 de diciembre de 2016). Ley de la Policía Nacional del Perú, Perú.
- Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo 011-2019-JUS (04 de mayo de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
- Ley 29497 (15 de enero de 2010). Nueva Ley Procesal del Trabajo. Perú.
- Ley 30714 (30 de diciembre de 2017). Ley que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Resolución Ministerial 010-93-JUS (22 de abril de 1993). Texto único Ordenado del Código Procesal Civil. Perú.
[1] Lo que es nulo no puede confirmarse
[2] Indicamos “posible” ya que se puede dar el caso que la imputación de cargos se dé en el acto y el efectivo policial también en el acto pueda presentar sus descargos, por otro lado, también es posible que el efectivo policial no presente sus descargos
[3] Cfr. Artículo 37 Ley 30714, Perú
[4] Cfr. Artículo 62 Ley 30714, Perú
[5] Cfr. Artículo 6 Decreto Legislativo 1149, Perú
[6] El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria al TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, conforme lo indica su Cuarta Disposición Complementaria Final que indica “El Código Procesal Civil es de aplicación supletoria en los casos no previstos en la presente Ley”.
[7] Cfr. Artículo 72 Código Procesal Civil, Perú
* El autor es jurista, maestro y abogado especialista en Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social en el Perú, puede contactarlo en [email protected] o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
