Fundamento destacado: 8.4 […] Al respecto, este Colegiado considera que las disposiciones cuestionadas deben analizarse a la luz de la habilitación normativa conferida por la Ley N° 30944 – Ley de creación de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público y de la propia Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal, que constituyen el marco legal rector del régimen disciplinario de los fiscales.
En lo concerniente a los artículos 76 y 77, relativos a la reducción de remuneración por apartamiento preventivo, corresponde precisar que esta figura se encuentra expresamente regulada en la Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal, por lo que el Reglamento no innova ni desnaturaliza el contenido legal, limitándose a desarrollarlo. No puede, en consecuencia, considerarse que se vulnere el derecho a la propiedad, en tanto la afectación de la remuneración encuentra respaldo directo en una norma con rango de ley. En todo régimen disciplinario la potestad reglamentaria encuentra su límite en la ley que la habilita, siendo legítimo el desarrollo complementario siempre que no se desnaturalice su contenido.
En efecto, la medida de apartamiento preventivo con deducción del 20 % de la remuneración no es una creación del reglamento, sino una consecuencia expresamente prevista en el artículo 59 de la Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal. El reglamento se limita a reproducir y operacionalizar esta disposición legal. Al tratarse de un mandato legal, cualquier reparo debería dirigirse a la ley, no al reglamento. La afectación patrimonial temporal tiene respaldo normativo y responde a un interés público de asegurar la probidad funcional durante la investigación disciplinaria, sin que se configure violación alguna de los artículos 2.16 y 70 de la Constitución.
De igual modo, en lo referido a los artículos 36 y 37 del Reglamento, se aprecia que la estructura orgánica de la ANC-MP asegura la división funcional entre órganos instructores y sancionadores, lo que garantiza el cumplimiento del debido procedimiento administrativo y evita cualquier concentración de potestades en una sola autoridad. En este punto, la separación de funciones constituye un presupuesto esencial de validez en todo procedimiento disciplinario de naturaleza administrativa.
En efecto, la estructura orgánica de la ANC-MP distingue entre órganos instructores y órganos sancionadores, de acuerdo con el artículo 247 y siguientes del TUO de la LPAG y con el artículo 62 y siguientes de la Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal. La atribución de funciones dentro de una misma entidad no implica confusión de roles; se trata de unidades distintas que actúan en etapas separadas del procedimiento.
En lo que respecta a los artículos 25 y 90 del Reglamento, vinculados con la ejecución de sanciones y la rehabilitación, se advierte que estos artículos reproducen lo dispuesto en la Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal, que establece un plazo de un año para la rehabilitación posterior al cumplimiento de la sanción, sin que el Reglamento configure una condición adicional o más gravosa. Algo similar ocurre con el artículo 8823, que fija un plazo de caducidad de un año, el cual se corresponde con lo establecido en el artículo 56 de la Ley de Carrera Fiscal, modificada por la Ley N° 31369. Por tanto, no se configura contradicción alguna con el régimen general de la LPAG, dado que prevalece el principio de especialidad en materia disciplinaria de fiscales. La LPAG cumple una función supletoria en aquellos aspectos no regulados por regímenes especiales, lo que significa que, cuando existe norma específica, esta desplaza a la general.
En efecto, el Reglamento reproduce lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal, que establece que la rehabilitación opera un año después de cumplida la sanción. El plazo de un año para resolver los procesos disciplinarios y la rehabilitación diferida forman parte del régimen legal aplicable a los fiscales, especialmente tras la modificación introducida por la Ley Nº 31369. No existe, por tanto, innovación reglamentaria ni contradicción con el TUO de la LPAG.
Respecto a los artículos 54, 70 y 71, se observa que el Reglamento reconoce el derecho de defensa, la posibilidad de presentar descargos y la intervención en la audiencia oral, con plazos que se ajustan a lo previsto en la LPAG y que responden a criterios de celeridad procesal. En cuanto a los artículos 13, 14 y 15, la diferenciación entre eximentes y atenuantes y su exigencia de invocación por parte del investigado no configuran una restricción indebida, sino el ejercicio legítimo de la potestad normativa en el marco de un régimen especial de sujeción, donde corresponde exigir mayor diligencia procesal a los fiscales. El principio de juridicidad permite que los reglamentos disciplinarios exijan una conducta procesal más activa en sujetos investidos de autoridad pública, pues la exigencia responde a la responsabilidad reforzada que deriva de su condición.
En efecto, el plazo de cinco días hábiles para descargos y de apelación se ajusta al mínimo establecido en el artículo 255.3 del TUO de la LPAG; la posibilidad de alegar en cualquier etapa subsiste en virtud del carácter supletorio de la LPAG. Las reglas sobre procedimientos automáticos en caso de sentencia penal firme (arts. 70 y 71) respetan el principio de presunción de inocencia, pues se aplican únicamente cuando existe una condena consentida o ejecutoriada y recae en la Junta Nacional de Justicia la competencia para imponer la sanción, garantizando así el debido proceso. Y, en cuanto a los eximentes y atenuantes, la configuración de la subsanación voluntaria como atenuante y la exigencia de invocación por el investigado obedecen a criterios de política sancionadora tendentes a evitar la impunidad y a promover la responsabilidad activa de los fiscales en el ejercicio de sus altas funciones.
Finalmente, en relación con la Cuarta Disposición Complementaria Final y la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria, este Colegiado advierte que la aplicación inmediata y el régimen de transición se encuentran respaldados en la normativa emitida por el Poder Ejecutivo y en la propia Ley N° 30483 – Ley de Carrera Fiscal, por lo que no cabe sostener que configuren un tratamiento desigual o que vulneren la seguridad jurídica. Es decir, su finalidad es dotar de eficacia al nuevo régimen disciplinario y asegurar la continuidad de los procedimientos en trámite. No puede afirmarse que generen desigualdad o inseguridad jurídica, pues se aplican por igual a todos los fiscales sometidos a control disciplinario.
En consecuencia, se concluye que los artículos y disposiciones impugnados no exceden la habilitación normativa otorgada por la Ley N° 30944 – Ley de creación de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público, se ajustan al principio de especialidad propio del régimen disciplinario de fiscales y no afectan de manera ilegítima los derechos de propiedad ni al debido procedimiento. Por estas razones, la pretensión debe ser desestimada al carecer de fundamento jurídico suficiente.
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
SEGUNDA SALA CONSTITUCIONAL
Expediente Nº: 03839-2024-0-1801-SP-DC-02
Demandante: Raúl Julián Girón Navarro y otros1
Demandado: Ministerio Público
Materia: Proceso de Acción Popular
RESOLUCIÓN NÚMERO QUINCE
Lima, veintiocho de agosto del dos mil veinticinco. –
I. VISTOS
Habiéndose analizado y debatido la causa, conforme lo prescriben los artículos 131° y 133° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, este colegiado integrado por los jueces superiores: Vílchez Dávila, Romero Roca, quien interviene como ponente, y Suarez Burgos, emiten la siguiente decisión judicial:
II. ANTECEDENTES DEL PROCESO
De las demandas y procesos acumulados
2.1 Expediente N° 03839-2024-0-1801-SP-DC-02, interpuesto por el demandante, Raúl Julián Girón Navarro, mediante escrito de fecha 02 de octubre de 2024, según las pretensiones y fundamentos que más adelante se indican.
2.2 Expediente N° 04397-2024-0-1801-SP-DC-02, interpuesto por la demandante, Fany del Rosario García Caro, mediante escrito de fecha 06 de noviembre de 2024, según las pretensiones y fundamentos que más adelante se indican.
2.3 Expediente N° 4596-2024-0-1801-SP-DC-02, interpuesto por los demandantes, Juan Andrés Alvites Llanos y Yesenia Karla Miroslava Saldarriaga Lores, mediante escrito de fecha 19 de noviembre de 2024, según las pretensiones y fundamentos que más adelante se indican.
De la revisión de los tres expedientes acumulados se advierte que tienen similares pretensiones y fundamentos de hechos y de derechos, los cuales son los siguientes:
Primera Pretensión Principal: Se declare la inconstitucionalidad y/o ilegalidad con efectos retroactivos del Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico, aprobado por la Resolución Administrativa N° 153-2024-ANC-MP-J y publicado con fecha 12 de julio de 2024 en el Diario Oficial “El Peruano”, por vulnerar su publicación adecuada en el Diario Oficial El Peruano y modificar arbitraria e ilegalmente el mismo.
Pretensión Subordinada a la Pretensión Principal: Se declare la inconstitucionalidad y/o ilegalidad con efectos retroactivos del Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico, aprobado por la Resolución Administrativa N° 153-2024-ANC-MP-J y publicado con fecha 12 de julio de 2024 en el Diario Oficial “El Peruano”, por vulnerar la seguridad jurídica de los fiscales en el extremo de la transparencia de las normas a aplicar en el procedimiento administrativo disciplinario.
Pretensión Subordinada a la Pretensión Subordinada a la Pretensión Principal: Se declare la inconstitucionalidad y/o ilegalidad con efectos retroactivos de los artículos 86, 87, 88, 89, 25, 90, 50, 13, 14 y 15 del Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico, aprobado con Resolución Administrativa N° 153-2024- ANC-MP-J y publicado con fecha 12 de julio de 2024 en el Diario Oficial “El Peruano”, por invadir materias no habilitadas por el legislador, de conformidad con la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30944, Ley de creación de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico.
Pretensión Subordinada a la Pretensión Subordinada a la Pretensión Subordinada a la Pretensión Principal: Se declare la inconstitucionalidad y/o ilegalidad con efectos retroactivos de los artículos 76, 77, 36, 37, 25, 90, 54, 70, 71, 56, 88, 13, 14, 15, así como la Cuarta Disposición Complementaria Final y Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento del Procedimiento Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Publico, aprobado con Resolución Administrativa N° 153-2024-ANC-MP-J y publicado con fecha 12 de julio de 2024 en el Diario Oficial “El Peruano”, por contener vicios sustanciales que afectan el derecho a la propiedad y el debido procedimiento administrativo.
Cada una de estas pretensiones son distintas en su causa de pedir (causa petendi), pero similares en su objetivo final para que se declare la ilegalidad o inconstitucionalidad.
Lo específicamente cuestionado de la Resolución Administrativa N° 153-2024- ANC-MP-J
Sobre la Publicación adecuada y modificatoria del Reglamento del Procedimiento Disciplinario aprobado mediante Resolución Administrativa N° 153-2024-ANC-MP-J
Afirma que la publicación del Reglamento fue defectuosa, puesto que se omitió su difusión íntegra en el Diario Oficial El Peruano, contraviniendo lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 009-2024-JUS, que exige la publicación conjunta, íntegra y en la misma fecha tanto de la norma aprobatoria como de la norma aprobada. Al haberse publicado únicamente la Resolución Administrativa N° 153-2024-ANC-MP-J el 13 de julio de 2024, pero no el contenido del Reglamento, se produjo una vulneración del principio de publicidad normativa. Además, se afirma que la ANC-MP publicó el Reglamento recién el 15 de julio en su portal digital institucional, lo que constituye una publicación tardía y parcial que no subsana la omisión en el diario oficial.
Asimismo, se denuncia que el 9 de setiembre de 2024, la versión del Reglamento publicada en la sede digital institucional fue sustituida por otra distinta, sin mediar norma modificatoria oficial en El Peruano. Este cambio arbitrario constituye un grave vicio de legalidad que atenta contra la seguridad jurídica de los fiscales, ya que no existe certeza sobre cuál es la norma vigente y aplicable a los procedimientos disciplinarios. La inseguridad se agrava porque se detectan modificaciones sustanciales entre ambas versiones, como la eliminación de la facultad de declarar la prescripción de oficio en el artículo 86, trasladando la carga al fiscal investigado.
Finalmente, se invoca el precedente del Expediente N° 2450-2010 de la Corte Suprema, que declaró la inconstitucionalidad de un reglamento por defectos en su publicación. A ello se añade la comparación con la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, la cual sí cumple con la publicación íntegra de sus reglamentos en El Peruano. Todo lo anterior lleva a concluir a los demandantes que el Reglamento de la ANC-MP adolece de vicios de inconstitucionalidad desde su origen, por su inadecuada publicación y modificación irregular.
Sobre la vulneración de la seguridad jurídica de los fiscales por falta de transparencia en las normas a aplicar
La coexistencia de la Ley de Carrera Fiscal (Ley N° 30483), la Ley de creación de la ANC-MP (Ley N° 30944) y el Reglamento del Procedimi ento Disciplinario genera un marco normativo fragmentado y confuso, que obliga a los fiscales a realizar un trabajo de interpretación para conocer las reglas que regirán sus procedimientos disciplinarios. Esta situación atenta contra la seguridad jurídica, pues las normas deben ser claras, previsibles y transparentes, de modo que los administrados sepan a qué atenerse.
Se sostiene además que el Reglamento invade materias ya reguladas por la Ley de Carrera Fiscal, como la prescripción, la caducidad o la regulación de medidas cautelares, lo que provoca contradicciones y superposiciones. En consecuencia, se afecta el principio de legalidad y se incrementa la incertidumbre en los procedimientos disciplinarios.
Sobre la invasión de materias no habilitadas por el legislador, los artículos 86, 87, 88, 89, 25, 90, 50, 13, 14 y 15 del Reglamento.
El Reglamento del Procedimiento Administrativo Disciplinario de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público (ANC-MP) excede la habilitación normativa prevista en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30944, invadiendo materias que no le corresponden. A su entender, la citada disposición facultaba únicamente a aprobar un Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y normas de carácter organizativo y procedimental, pero no a desarrollar aspectos sustantivos del régimen disciplinario. En consecuencia, al regular materias como la prescripción, la caducidad, los atenuantes, los eximentes y la rehabilitación, el Reglamento habría invadido esferas reservadas a la ley, lo cual vulnera el principio de legalidad y afecta la seguridad jurídica de los fiscales.
En relación con los artículos 13, 14 y 15, los demandantes argumentan que la regulación de eximentes y atenuantes de responsabilidad constituye una materia sustancial, que no puede ser establecida por vía reglamentaria. Critica que el artículo 13 no contemple la subsanación voluntaria como eximente, figura prevista en el artículo 257 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), lo que genera un régimen menos favorable para el administrado en contravención al principio de interdicción de la arbitrariedad. Asimismo, observa que el artículo 15 supedita la aplicación de atenuantes y eximentes a que sean invocados por el fiscal investigado, cuando el artículo 86.3 del TUO de la LPAG obliga a la Administración a encauzar de oficio el procedimiento, lo que implicaría un desconocimiento de las garantías mínimas del administrado.
[Continúa…]
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[1] Fany del Rosario García Caro, Juan Andrés Alvites Llanos y Yesenia Karla Miroslava Saldarriaga Lores
