Corrupción pública y alcances al «public compliance» en el Perú

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Sumario: 1. Introducción: El fenómeno de la corrupción; 1.1. La corrupción política; 1.2. Tipologías de la corrupción pública; 2. Normativa anticorrupción y compliance; 2.1. Estructura y elementos del public compliance; 2.2. Modelos de public compliance; 2.3. Agencias anticorrupción a nivel internacional; 2.4. Caso peruano: Comisión de Alto Nivel Anticorrupción; 2.5. La secretaría de Integridad Pública; 3. Conclusiones; 4. Citas y referencias.


1. Introducción: El fenómeno de la corrupción

El economista de Harvard y exdirector del Fondo Monetario Internacional, Vito Tanzi (1995), definió a la corrupción como el incumplimiento intencionado del principio de imparcialidad con el propósito de derivar de tal tipo de comportamiento un beneficio personal o para personas relacionadas. Del mismo modo, el ex secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan (2004), se refirió al fenómeno de la corrupción como una plaga insidiosa que tiene un amplio rango de efectos corrosivos en las sociedades. Socava la democracia y el mandato de la ley, lleva a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, erosiona la calidad de vida y permite florecer el crimen organizado, el terrorismo y otras amenazas para la seguridad humana[1].

No obstante, cuando hablamos de corrupción en el mundo, de acuerdo con el mapa de la percepción de la corrupción mundial realizado por Transparencia Internacional en el 2020, los países mejor clasificados con bajos índices de corrupción fueron Dinamarca y Nueva Zelanda, ambos en primera posición con 88 puntos, y Finlandia, en tercera, con 85 puntos. En cambio, los peores calificados (con mayor percepción de corrupción) fueron Sudán del Sur y Somalia, clasificados como los más corruptos con 12 puntos de 100 y Siria con 14 puntos.

1.1. La corrupción política

La corrupción política nace de la corrupción pública, la cual se sistematiza arraigándose en el sistema político, económico y judicial. Es en estos espacios donde la corrupción se desarrolla afectando la institucionalidad de los países, generando inestabilidad y socavando los principios democráticos, muchas veces precarios en los países latinoamericanos.

Los alcances de la corrupción evolucionan dependiendo del nivel de tolerancia a las faltas éticas y la ausencia de prevención en su comisión. En efecto, los aspectos éticos y valorativos relacionados a los principios de integridad pública resultan relevantes al hablar de prevención. Ante su ausencia se genera una cultura de no apego a la norma (negación de la norma). La corrupción evoluciona de la corrupción administrativa a la corrupción política y sistematizada, donde se genera una cultura de incumplimiento público.

De este modo, en los últimos años la corrupción ha venido desarrollándose ya no al margen de la ley como una práctica propia de los procedimientos o trámites administrativos, sino que ha encontrado un ambiente favorable en los partidos políticos, haciendo uso de estos con finalidades ilícitas una vez obtenido el poder político.

En ese punto debe tenerse clara la diferencia que existe en ambos niveles de corrupción, ya que por un lado tenemos a la denominada corrupción administrativa, que es realizada por funcionarios o servidores públicos particulares dentro de la administración pública para así obtener un beneficio privado. Luego, tenemos a la denominada corrupción política, realizada por funcionarios elegidos por voto popular (cargo político) con alto poder de decisión, y que dichas decisiones son guiadas por motivos particulares afectando el interés público a gran escala.

1.2. Tipologías de la corrupción pública

Corrupción de materialización de un derecho: En este tipo de corrupción los sujetos particulares buscan acelerar un trámite u otorgamiento de un derecho dentro de la administración pública, no buscando quebrantar las normas, si no que se facilite el otorgamiento de una solicitud. En este caso, el funcionario es corrompido para hacer su trabajo, o hacerlo más rápido de lo habitual. Por ejemplo, un soborno para acelerar el trámite de un pasaporte o para meterse en una fila, etc.

Corrupción de transgresión de normas: En este tipo, el particular busca que el funcionario incumpla o viole alguna de sus funciones, para que de esta forma obtenga un beneficio personal. Es el ejemplo más claro de la denominada corrupción administrativa y la teoría principal-agente. La consecuencia más directa es el incumplimiento de normas, ante la corrupción del funcionario civil, por lo que las políticas de mejora estatal nunca llegan a cumplirse.

Corrupción de captura del Estado: En este nivel de corrupción, el corruptor busca cambiar o modificar las regulaciones o reglas del Estado a fin de favorecer sus intereses. En este punto, las políticas públicas son influenciadas por sobornos a legisladores o funcionarios de alto nivel con poder de decisión, corrompidos grupos de poder económico; en consecuencia, las políticas públicas empiezan a ser formuladas por los intereses oligárquicos y no por el bienestar social.

El término fue utilizado inicialmente por el Banco Mundial para explicar la vida política de las economías de transición; no obstante, en la actualidad dicha situación de corrupción se ha demostrado en diversos países (no solo de transición).

Uno de los problemas de esta definición radica en la diferencia entre la influencia política propia de la gestión de intereses legítimos, cabildeo o los denominados lobbies, propios de las sociedades democráticas maduras, y una intención real de capturar y manipular el Estado.

2. Normativa anticorrupción y compliance

Durante los últimos años, desde diversos campos se han realizado esfuerzos por luchar contra el problema de la corrupción, especialmente desde la política criminal y el derecho penal. Dentro de dichas medidas resaltan las modificaciones de tipos penales referidos a los delitos contra la administración y pública y el lavado de activos relacionado al crimen organizado, agravando penas y desarrollando nuevas modalidades delictivas, así como la creación de nuevos delitos como financiamiento ilegal de partidos políticos, o leyes especiales, como la Ley 30424 Responsabilidad Administrativa de la Persona Jurídica, Ley Contra el Crimen Organizado, Ley 30077, y el Decreto Legislativo 1106 de lucha eficaz contra el Lavado de Activos y otros delitos relacionados a la Minería Ilegal y Crimen Organizado.

Por otro lado, en los últimos años ha habido un cambio en la estrategia general, no solo del Perú, sino de los países latinoamericanos, en no solamente apostar por penas más altas y un más extenso catálogo de delitos, sino que se ha buscado modernizar y actualizar los controles administrativos (órganos de control), de forma preventiva, concurrente y posterior.

Al respecto del compliance, este tiene sus inicios en los Estados Unidos luego del escándalo de Watergate, lo cual advirtió que los sobornos se estaban convirtiendo en una práctica recurrente, por lo que en el año de 1977 se aprueba el Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), en español Ley Contra Prácticas Corruptas en el Extranjero, con la finalidad de brindar transparencia contable, y sancionar el soborno internacional de las empresas norteamericanas. Teniendo en cuenta los riesgos que corrían las empresas al verse envueltas en ilícitos penales, dieron cuenta de que no solo bastaba con cumplir la ley, sino también reducir los riesgos de su incumplimiento.

2.1. Estructura y elementos del public compliance

El public compliance busca adaptar los presupuestos y bases del corporate compliance (compliance penal empresarial) a la función y organización de la entidad pública, modificando su naturaleza y finalidades.

En el corporate compliance, la finalidad básica será la mitigación de riesgos penales a fin de generar una cultura de cumplimiento que genere valor agregado a la empresa y que, a la vez, la proteja de responsabilidad penal y administrativa ante una posible comisión delictiva. Por su lado, en el caso del public compliance su finalidad será generar una cultura de respeto a la norma e integridad pública a fin prevenir escenarios de comisión delictiva y asegurar la eficiencia y licitud de la administración pública, agregando valor a la función pública en resguardo de los recursos e intereses públicos (bien común).

Dentro de las prácticas de compliance es conocido que un programa de cumplimiento normativo debe ser lo que se dice un tailored suit, es decir, un programa pensado a la medida de las necesidades y riesgos de cada organización, sea pública o privada. No obstante, existen elementos esenciales que debe tener todo programa de compliance, como la elaboración de un mapa de riesgos, la existencia de un código de conducta, la designación de un oficial de cumplimiento o encargado de prevención, la existencia de un canal de denuncias y de protocolos de actuación preestablecidos, siendo el elemento más importante el compromiso de la alta dirección de la organización. Cabe mencionar que, en el caso especial del public compliance, podría agregarse la existencia de una “agencia anticorrupción” como entidad encargada de velar por la implementación, evaluación, mejora y eficacia del programa de prevención público.

2.2. Modelos de public compliance

a. Modelo único: En este modelo existe un solo ente central nacional de coordinación sobre la política de prevención del Estado, y las directrices de public compliance aplicables a los diferentes organismos públicos. Una sola entidad se encarga de evaluar, implementar, seguir y mejorar el modelo de prevención. Tal es el caso del modelo italiano, que cuenta con un solo ente centralizado que dirige su política de cumplimiento e integridad pública.

b. Modelo descentralizado: En este modelo existen diversas entidades de control, con competencia territorial o material, las mismas que dirigen de forma autónoma el modelo de prevención de diversas entidades públicas. Realizando la evaluación, implementación y seguimiento de forma independiente. Del mismo modo, varían en funciones y finalidades. Tal es el caso español, donde por un criterio de competencia territorial cuenta con diversas agencias anticorrupción con funciones diferentes.

c. Modelo mixto: En este modelo existe un ente central de coordinación de cumplimiento, y del mismo modo entes descentralizados por competencia territorial, material o funcional. Tal es el caso peruano, el cual cuenta con la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, la Secretaria Pública de Integridad, y otras entidades de control.

2.3. Agencias anticorrupción a nivel internacional

El modelo de agencias anticorrupción como entes rectores de la evaluación, implementación y seguimiento de programas de cumplimiento gubernamental ha demostrado tener un papel preponderante en la implementación de programas de cumplimiento penal público, teniendo importantes experiencias internacionales sobre su aplicación y las principales funciones que desempeñan. Dichas agencias pueden variar en finalidades, funciones o sistema administrativo, adaptándose al modelo de Estado y política que lo acogerá.

A modo de ejemplo, podemos citar el modelo italiano con la Autorita Nazionale Anticorruzione, creada mediante Ley 190/2012, de 6 de noviembre del 2012, con la que se dispusieron medidas para la prevención y represión de la corrupción en la administración pública. En dicho sentido, la Autorita Nazionale Anticorruzione es el órgano encargado de la coordinación y prevención de la corrupción, operando como ente centralizado y único, el cual dirige el Plan Nacional Anticorrupción Italiano.

Por otro lado, el modelo de agencia anticorrupción española se desarrolla de conformidad con lo establecido en el art. 137 de la Constitución Española, donde el Estado se divide territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. En dicho sentido, existen diversas agencias descentralizadas divididas por comunidades autónomas, las cuales varían en competencia y funciones. Las principales agencias anticorrupción española son: Oficina Antifraude de Cataluña, Inspección General de Servicios de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, Agencia de Integridad y Ética Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, Oficina de Buenas Prácticas y Anticorrupción de la Comunidad Foral de Navarra.

2.4. Caso peruano: Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

Mediante Ley 29976 se crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, que funge como la primera Agencia Anticorrupción Peruana, con el objeto de articular esfuerzos, coordinar acciones y proponer políticas a corto, mediano y largo plazo dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en el país. Dentro de sus funciones se encuentran proponer al Poder Ejecutivo las políticas de corto, mediano y largo plazo para la prevención y lucha contra la corrupción de manera intersectorial e intergubernamental y el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, el mismo que expone su cumplimiento ante el Congreso, fomentar la cultura de valores en la sociedad, coordinar con las entidades el cumplimiento de las normas de transparencia, así como con las entidades persecutoras de actos de corrupción.

2.5. La Secretaria de Integridad Pública

Mediante Decreto Supremo 042-2018-PCM se crea la Secretaría de Integridad Pública en la Presidencia del Consejo de Ministros como órgano responsable de ejercer técnicamente la rectoría de la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, así como de desarrollar los mecanismos e instrumentos para prevenir y gestionar los riesgos de la corrupción con el objeto de orientar la correcta actuación de los servidores civiles y entidades públicas en la lucha contra la corrupción. Define a la Integridad como el uso adecuado de fondos, recursos, activos y atribuciones en el sector público, para los objetivos oficiales para los que se destinaron”.

Dentro de sus funciones, la Secretaría de Integridad Pública cuenta con los denominados mecanismos para la implementación del control interno y la promoción de acciones de prevención y lucha contra la corrupción, conformados por códigos de conducta, mecanismos de seguimiento del programa de integridad, lineamientos de rendición de cuentas, guías de manejo de interés y conflictos de intereses, declaraciones juradas y mecanismos de reportes de denuncias.

Por otro lado, las entidades que implementen el sistema de integridad deben remitir anualmente a la Presidencia de Consejo de Ministros informes de avance de la implementación de estos mecanismos e instrumentos de prevención. La PCM, a través de la Secretaría de Integridad Pública, tendrá la función de evaluar los avances y proponer medidas que permitan fortalecer la actuación de la Administración pública en materia de integridad y lucha contra la corrupción

Es necesario citar la Directiva 001-2019-PCM/SIP, la cual establece los lineamientos para la implementación de función de integridad en las entidades de la Administración pública. Dicha normativa constituye el Manual de Implementación Básico para la “Implementación de la función de integridad”, el cual sería el equivalente a un manual de implementación de un programa de compliance. Dichos lineamientos son de aplicación obligatoria para todas las entidades de la Administración pública comprendidas en el artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante el Decreto Supremo 004-2019-JUS. Esta norma detalla a) funciones de integridad (finalidades del modelo de prevención público); b) funciones y requisitos del oficial de integridad (equivalente al oficial de cumplimiento); c) formas de implementación de la función de integridad; d) creación de la Oficina de Integridad Institucional (equivalente a un área de cumplimiento); y e) Conformación de unidad funcional en el interior del despacho de la máxima autoridad administrativa de la entidad (compromiso de la alta dirección).

3. Conclusiones

De los puntos expuestos, concluimos que la corrupción ha pasado a ser uno de los problemas de mayor preocupación a nivel internacional, por lo que se requieren esfuerzos conjuntos en su combate. Así pues, en el caso peruano tenemos como entes rectores a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y la Secretaría de Integridad Pública, los cuales son resultado del proceso de modernización del Estado Peruano, que apuesta por la prevención y mitigación de riesgos de corrupción, y no solo la clásica política criminal reaccionaria.

De este modo, el public compliance se perfila como la principal arma para prevenir la corrupción pública, adaptando los principios y elementos del corporate compliance a su naturaleza pública. En dicho sentido, en los últimos años se ha emitido normativa anticorrupción sin precedentes, buscando la eficiencia e integridad de la función pública. No obstante, debe haber mayor seguimiento y obligatoriedad en la implementación de la Función de Integridad en todas las entidades públicas.


Referencias

  • Begovic, Boris. «Corrupción: Conceptos, tipos, causas y consecuencias». Buenos Aires: Centro de para la apertura y el desarrollo de América Latina, 2005. Disponible en https://www.cadal.org/documentos/documento_26.pdf [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • Naciones Unidas. «La adopción de la Convención contra la Corrupción es un “logro notable”, dice Annan». En Noticias ONU [En línea]: bit.ly/3h60zGG [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • Transparencia Internacional. «CPI 2020: Resumen Global». En Transparency International [En línea]: https://www.transparency.org/es/news/cpi-2020-global-highlights [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • IDEHPUCP. «La percepción de la corrupción en el Perú en los últimos años». En Transparency International [En línea]: https://idehpucp.pucp.edu.pe/analisis1/la-percepcion-de-la-corrupcion-en-el-peru-en-los-ultimos-anos/ [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • Nieto, Adán y García, Beatriz. «De la ética pública al public compliance sobre la prevención de la corrupción en las administraciones públicas». En Dialnet [En línea]: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7149698 [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • Sota Sánchez, Percy. «Agencias anticorrupción y public compliance». En Gaceta Penal & Procesal Penal [En línea]: https://www.academia.edu/44520640/Sota_S%C3%A1nchez_Agencias_Anticorrupci%C3%B3n_y_Public_Compliance [Consultado el 11 de diciembre de 2021].
  • Nieto, Adán. «De la Ética Pública al public compliance sobre la prevención de la corrupción en las administraciones públicas». En Dialnet [En línea]: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5067548 [Consultado el 11 de diciembre de 2021].

[1] Naciones Unidas. «La adopción de la Convención contra la Corrupción es un “logro notable”, dice Annan». En Noticias ONU [En línea]: bit.ly/3h60zGG [Consultado el 11 de diciembre de 2021].

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